IV SA/Wa 2414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. A., J. A. i W. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. oddala skargę T. A.; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. A. i W. A. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i W. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] października 1979r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt scalenia gruntów opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) dotyczący działek nr ew. [...] i [...]. Umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1989r. J. i W. A. przekazali gospodarstwo rolne obejmujące działki nr [...], [...] i [...] synom T. A. oraz J. A. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012r. T. A. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji scaleniowej w części wydzielającej ekwiwalent za wniesiony wkład gruntowy do scalenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postepowania nieważnościowego bowiem uznał, że T. A. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego postanowienia złożył T. oraz jako współwnioskodawcy zgłosili się rodzice T. A. - J. i W. A. – uczestnicy postępowania scaleniowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, natomiast wniosek zgłoszony przez J. i W. A. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014r. potraktował jako odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej i uczynił go przedmiotem niniejszego postępowania. Rozpoznając ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji scaleniowej, jednak jako podstawę faktyczną podano fakt, że zmianie uległ stan prawny istotny dla sprawy. Mianowice zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r, poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się m. in art. 156 k.p.a., jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Utrzymując w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdził swoje poprzednie wywody. Zwrócił uwagę, że postępowanie z wniosku J. i W. A. wszczęte zostało w dniu [...] kwietnia 2014r., kiedy doręczono wniosek z dnia [...] kwietnia 2014r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli J. i W. A. oraz T. A. wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni działań skarżących i uznanie, że ich zamierzeniem było wszczęcie odrębnego postępowania nieważnościowego, podczas gdy oni przystąpili do już toczącego się postępowania, co skutkowało obrazą przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W uzasadnieniu skargi, omawiając przebieg dotychczasowego postępowania zwrócono uwagę, że w sytuacji gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. odmówił T. A. jako obecnemu właścicielowi działek objętych scaleniem przymiotu strony, pełnomocnik pismem z dnia 16 kwietnia 2014r, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy załączył jednocześnie pełnomocnictwo od rodziców wnioskodawcy. Jednocześnie zawarto oświadczenie, że J. i W. A. popierają wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Tymczasem organ wadliwie uznał, że datą wszczęcia postępowania nieważnościowego jest [...] kwietnia 2014r. tj. dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014r., gdy tymczasem jest tym dniem dzień wszczęcia postępowania w sprawie tj. data złożenia wniosku przez T. A. tj. [...] lipca 2012r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu zarzuty skargi zasługują w całości na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zagadnienie daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, a to ze względu na zmiany przepisów w tym zakresie. Mianowicie nowelizacja ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów wprowadzona ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r, poz. 1157) wprowadziła istotne novum dla postępowań nadzwyczajnych w zakresie rzeczowym uregulowanym ustawą o scalaniu i wymianie gruntów. Mianowice z dniem wejścia w życie tej nowelizacji tj. z dniem 16 października 2013r. do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Jednocześnie jednak wspominana nowelizacja zawiera przepis przejściowy tj. art. 2 ust. 2 stanowiący, że do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w wypadku wszczęcia postępowania przed wejściem w życie tej nowelizacji ograniczenie czasowe wydania decyzji scaleniowej pozostaje bez znaczenia w toku postępowań nadzwyczajnych. Dalej należy rozważyć, czy jako wszczęcie postępowania administracyjnego można traktować wydanie postanowienia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Powyższe stanowisko podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. O ile zatem byłyby wątpliwości co do przymiotu jako strony T. A., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej przed dniem 16 października 2013r. organ nie powinien wydawać postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania, lecz wszcząć to postępowanie i ewentualnie po sprawdzeniu legitymacji umorzyć je. Co prawda Sąd w niniejszym postępowaniu nie posiada kompetencji do oceny legalności postanowienia wydanego przez organ w sprawie dotyczącej wyłącznie T. A., jednak ze względu na ścisłe połączenie niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r., konieczne było odniesienie się w niniejszym postępowaniu do kwestii zawartych w tamtym postępowaniu. Otóż w ocenie Sądu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku T. A. budzi wątpliwości, gdyż osoba ta pozostaje aktualnym właścicielem spornych nieruchomości. Tym samym pomimo wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego przez ten podmiot, należy uznać że jednak poprzez złożenie wniosku przez T. A. zostało ono wszczęte. W toku tegoż postępowania J. i W. A. jako poprzedni właściciele scalonych działek, zgodnie z argumentacją Ministra zawartą w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014r. - przyłączyli się do wszczętego postępowania z wniosku swojego syna. Nie można natomiast wywieść, że złożyli swój własny wniosek zmierzający do weryfikacji decyzji scaleniowej. Wynika to bezspornie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanego na dzień 16 kwietnia 2014r. W tej sytuacji niezasadne było uznanie przez organ, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji scaleniowej zostało wszczęte dopiero z dniem złożenia owego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014r. Wniosek w przedmiocie nieważności bowiem skutecznie został złożony pismem T. A. z dnia [...] lipca 2012r. Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że strony postępowania scaleniowego tj. J. i W. A. są stroną postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do decyzji scaleniowej i mogą skutecznie powoływać się na art. 28 k.p.a. W tej sytuacji, skoro postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte pismem z dnia [...] lipca 2012r, zasadne jest zastosowanie przepisu międzyczasowego statuowanego w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ zatem wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania naruszył wskazany wyżej przepis w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji z dnia [...] października 1979r. Przy czym jako wnioskodawców należy traktować w tym wypadku J. i W. A. Jednocześnie Sąd oddalił skargę T. A. z tego względu, że zaskarżone postanowienie nie było skierowane do niego, jak również nie został on uznany jako strona tegoż postępowania. Nie oznacza to jednak, że T. A. będzie pozbawiony uprawnień do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Jako obecny właściciel scalonych działek będzie stroną tego postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a.