IV SA/Wa 2415/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "Wodociągów [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o numerach [...] wydane na rzecz: E. i J. Ż., E. M., W. P., T. K., S. K., M. J., K. G., K. R., H. P., E. i E. B., W. L., A. A., J. L., K. A., A. J., W. i S. R., E. i J. B., R.B.; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącej Wodociągów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] i decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2002 r. zmieniająca wskazane pozwolenie wodnoprawne i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej do celów pitnych ujmowanej trzema studniami głębinowymi ([...],[...],[...]) w m. B., w średniej ilości dobowej 4950 m3 pod określonymi w tym pozwoleniu warunkami. Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją Wojewody [...] wnieśli: E. i J. Ż., E. M., W. P., T. K., S. K., M. J., K. G., K. R., H. P., E. i E. B., W. L., A. A., J. L., K. A., A. J., W. i S. R., E. i J. B., R. B. W uzasadnieniach wniosków powołano podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że żaden z wnioskodawców nie był zawiadomiony o postępowaniu w przedmiocie uchylenia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Podniesiono, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1992 r. nakazał stałe i ciągłe dostarczanie wody do posesji zlokalizowanych w leju depresyjnym, pozbawionych własnych ujęć wody w wyniku wybudowania ujęć głębinowych. Podkreślono, że [...] składając wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne nie ujawniły, że właściciele działek położonych w leju depresyjnym są stroną postępowania. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Starosta P. postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił poszczególnym wnioskodawcom wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził ocenę dopuszczalności wznowienia postępowania. Zdaniem organu wnioskodawcy, którzy są wprawdzie właścicielami działek zlokalizowanych w m. B. gm. S., to jednak nie posiadają statusu strony, gdyż wymienione działki nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jak również nie są usytuowane w leju depresji. Zażalenia na postanowienia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (18 postanowień o identycznym znaku [...]) złożyli E. i J. Ż., E. M., W. P., T. K., S. K., M. J., K. G., K. R., H. P., E. i E. B., W. L., A. A., J. L., K. A., A. J., W. i S. R., E. i J. B., R.B.. W uzasadnieniu zażaleń oprócz argumentów zawartych we wnioskach o wznowienie postępowania, zakwestionowano dokumentację będąca podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zgodnie z którą nastąpiło zmniejszenie leja depresyjnego. Zdaniem skarżących zmniejszenie to możliwe byłoby tylko w przypadku trwałego podwyższenia - i to znacznego - wód gruntowych. W ocenie wnioskodawców stan wód nie podwyższył się, co nadal uniemożliwia uzyskanie decyzji pozwalającej na budowę własnej studni. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, po rozpatrzeniu wymienionych powyżej zażaleń uchylił zaskarżone postanowienia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienia zostały uchylone z innych powodów niż podniesione w zażaleniach. Zauważył, że Starosta P. praktycznie ograniczył się do zbadania zachowania terminu złożenia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. gdy tymczasem wyjaśnienia wymagała kwestia uznania wnioskodawców za stronę postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Zdaniem Dyrektora RZGW ustaleń w tym zakresie należało dokonać na podstawie dokumentów jakimi dysponował organ w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Jak wynika zaś z materiału dowodowego, podstawą rozstrzygnięć organu pierwszej instancji były dokumenty sporządzone w 2012 roku. Organ drugiej instancji uznał, że dokładnego wyjaśnienia wymaga kwestia ustalenia leja depresji będącego zasięgiem oddziaływania szczególnego korzystania z wód w momencie udzielania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych do celów pitnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia [...]. W celu prawidłowego ustalenia stron postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. należy właścicieli gruntów i urządzeń wodnych położonych w zasięgu oddziaływania, którym przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. należy sporządzić wykaz władających powierzchnią ziemi i właścicieli urządzeń wodnych położonych w zasięgu oddziaływania. Nadto Dyrektor RZGW zaznaczył, że uzupełnienia wymaga materiał dowodowy bowiem w aktach sprawy brak jest załączników do niektórych dokumentów, jak chociażby do "Dokumentacji hydrogeologicznej studni głębinowej Nr [...],[...]" i do "Aneksu Nr [...] do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w miejscowości [...], województwo [...]". Skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyła radca prawny A. G. działająca w imieniu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ) oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podniosła, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego, dokonał badania, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona i czy podanie zostało złożone w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Powołując się na brzmienie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zaznaczyła, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania w związku z budową studni. Przepis ten zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej dokumenty przedłożone w postępowaniu o wydanie decyzji udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia stron ówczesnego postępowania, a zatem nie jest zasadny zarzut organu drugiej instancji, iż nie określono zasięgu oddziaływania w momencie udzielania pozwolenia oraz nie ustalono wykazu stron postępowania t.j. właścicieli urządzeń wodnych położonych w zasięgu oddziaływania. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżone postanowienie, jak również uchylone nim postanowienia organu pierwszej instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej E. i J. Ż., E. M., W. P., T. K.i, S. K., M.J., K. G., K. R., H.P., E. i E. B., W. L., A. A., J. L., K. A., A. J., W. i S. R., E. i J. B., R. B. wystąpili z wnioskami o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego. Organ pierwszej instancji postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012r. odmówił wznowienia postępowania powołując się na brak przymiotu strony żądających wznowienia postępowania. Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu zażaleń złożonych przez w/w osoby, jednym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. uchylił zaskarżone postanowienia i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność dokładnego wyjaśnienia przymiotu strony składających wniosek o wznowienie postępowania. Zaznaczyć należy, że wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej, w przypadku gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a., bądź w art. 145b § 1 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Podkreślić należy, iż powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). Tylko w tym postępowaniu głównym możliwe jest bowiem, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, jednoznacznie rozstrzygnięcie czy zaistniały przyczyny wznowienia przy zachowaniu gwarancji procesowych dla strony wnioskującej o wznowienie. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie podstawę wniosków o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4. k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie zatem, czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi w tym przypadku m.in. na zbadaniu, czy osoba, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu, winna mieć w nim status strony. Powyższe oznacza zatem, że kwestia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem, a taka sytuacja zachodziła w analizowanej sprawie. Organ pierwszej instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. uzasadniając swoje stanowisko wyłącznie brakiem interesu prawnego wnioskodawców, przy czym pogląd ten został poprzedzony stosowną analizą stanu faktycznego i prawnego. Zaistniała zaś sytuacja skutkowała w rezultacie tym, że ocena roszczenia strony została dokonana poza ramami postępowania administracyjnego. Taka ocena powinna nastąpić na kolejnym etapie postępowania, po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedłby do przekonania, iż nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka powinna zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stosownie do treści art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Badanie co do przyczyn wznowienia nie postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, narusza art. 149 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji uchylając zaskarżone postanowienia Starosty P. i przekazując sprawy do ponownego rozpoznania nie dostrzegł wykazanej powyżej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji, o czym dobitnie świadczy treść uzasadnienia postanowienia Dyrektora RZGW. W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ drugiej instancji nie doręczył zaskarżonego postanowienia H. P., której zażalenie było rozpatrzone, a która została pominięta w rozdzielniku. Z podniesionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią oceną prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.