IV SA/Wa 2432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz pkt 2 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], dalej również jako "organ odwoławczy, organ II instancji", na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2014, poz. 518 ze zm.), dalej U.g.n.,i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2014, poz. 518), dalej "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]. nr [...] z [...] marca 2015 r orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w rejonie ulicy [...] i [...] oznaczonej jako część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...] maja 1976 r., dalej zwanej "decyzją wywłaszczeniową" i o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej aktualnie jako część działki [...] z obrębu [...], wywodzącej się z nieruchomości wywłaszczonej. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...] maja 1976 r., została wywłaszczona na wniosek ośrodka N. nieruchomość położona w [...] w rejonie ulic [...] i [...] o pow. 1251 m.kw w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Właścicielem nieruchomości był A.D., co wynikało z aktu własności ziemi z [...] grudnia 1975 r Nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość na planie pomiarowym został oznaczona jako działki [...] i [...] (plan pomiarowy wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] kwietnia 1975 r KLM Nr [...]). Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] grudnia 1974 r. pod budowę Ośrodka N. – etap I. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił 24 lutego 2014 r. T.D. i S.D. spadkobiercy A.D., co wynikało z dołączonych do wniosku postanowień spadkowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...]. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...] i [...] oznaczonej jako część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...] maja 1976 r. i o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej aktualnie jako część działki [...] z obrębu [...]. Odwołanie złożył S.D. zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania organ II instancji ustalił co następuje. -zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 3 U.g.n poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 U.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność zachodzi, zgodnie z definicją zawartą w art. 137 U.g.n. gdy: a) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; b) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Gdy cel został zrealizowany w części zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 2 U.gn.). -nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową przejęta została na cel w postaci budowy Ośrodka N. etap I, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. Przekazanie nieruchomości inwestorowi nastąpiło decyzją z [...] sierpnia 1975 r. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r. znak [...] zezwolono na budowę Ośrodka N. – zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...] listopada 1975 r. [...] stycznia 1979 r. nastąpiło przekazanie Ośrodka N. do Centrum N. (protokół nr 1 przejęcia przedsiębiorstwa). -organ dokonał ustaleń co do wykorzystania wywłaszczonego terenu i tak na działce ew. [...] i [...] zostały zaprojektowane : zieleń i ciągi komunikacyjne oraz łącznik pomiędzy budynkami nr [...] (hala materiałów półprzewodnikowych) i Nr [...] (hala zaplecza technicznego). Budynki wraz z łącznikiem [...] zostały wykonane do 1981 r.(opracowanie graficzne z grudnia 1981 r. [...]), co potwierdza terminowość wywłaszczenia łącznie z innymi dokumentami tj. opinią biegłego rewidenta W.J. z 28 czerwca 2001 r. i oględzinami nieruchomości z dnia 12 grudnia 2014r. oraz zdjęciami lotniczymi z 1982 r. i z 1987 r które obrazują sposób zagospodarowania nieruchomości – istnienie omawianych budynków. Dokumenty te dowodzą, że przed upływem 7 lat od wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu inwestycji. - w związku z tym brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości odpowiadającej obecnie działkom o nr. [...] i [...] i [...]. - działka [...] stanowi obecnie własność Województwa [...] i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Znajduje się w liniach granicznych ulicy i stanowi pas drogowy. Decyzją Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: rozbudowa wraz z przebudową skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] na terenie działki [...]. -fakt objęcia tej działki decyzją lokalizacyjną uniemożliwia jej zwrot ponieważ drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu (powołano orzecznictwo NSA). -nieruchomość oznaczona nr. ew. [...] dla której prowadzona jest księgą wieczysta [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Centrum N. S.A. oraz Instytut T., na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2004 r. Nie zostały spełnione więc przesłanki z art.229 U.g.n., zgodnie z którym, roszczenie z art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tej sprawie prawo użytkowania wieczystego było przedmiotem obrotu. -mając na uwadze orzecznictwo NSA organ uznał, że z uwagi na ustanowione prawo użytkowania wieczystego, które było następnie przedmiotem obrotu pomiędzy osobami trzecimi zwrot tej nieruchomości nie jest możliwy i postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł S.D. zaskarżając ją w całości i zarzucając decyzji wydanie z naruszeniem art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 U.g.n. polegając na przyjęciu, że został zrealizowany cel wywłaszczenia na terenie działki [...]. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji, co do działki [...], nie zgodził się z argumentacją organu o zrealizowaniu celu wwłaszczenia. Organ nie ustalił, zdaniem skarżącego, w sposób prawidłowy, czasu w którym zrealizowano inwestycję. Posłużył się opracowaniami graficznymi, opinią biegłego i zdjęciami lotniczymi podczas gdy podstawą do ustaleń co do realizacji inwestycji powinny być ostateczne decyzje w tym decyzje dopuszczające gotowy obiekt do użytkowania, które, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. stanowią dokumenty urzędowe. W aktach sprawy brak jest takich dokumentów. Powołane przez organ ww dowody mogą co najwyżej stanowić "o kubaturowym kształcie inwestycji a nie o jej ukończeniu. Organ posłużył się więc niekompletnym materiałem dowodowym, co stanowi o naruszeniu art. 7-9, 77 § 1 i 80 K.p.a. Co do działki o nr ew. [...] nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Takim celem nie była budowa drogi. Wojewoda nie wyjaśnił także czy została zachowana procedura o jakiej mowa w art. 136 ust. 1 i 2 U.g.n., która nakazuje powiadomienie właściciela gdy nieruchomość ma być przeznaczona na inny cel niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Brak zastosowania tej procedury powinien skutkować zwrotem nieruchomości w części dotyczącej działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której podstawą prawną wydanej decyzji był przepis art. 105 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części lub w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w odpowiedniej części. Sprawa jest bezprzedmiotowa gdy brak przedmiotu rozpatrzenia sprawy, brak podstawy prawnej do wydania decyzji – czyli gdy dana sprawa nie podlega merytorycznemu załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w zakresie działki [...] organ naruszył art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania z powodu jej bezprzedmiotowości gdyż skarżącemu przysługuje, wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 U.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 U.g.n.warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Ustawodawca w art. 229 U.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 U.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Odnosząc te uregulowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ co prawda ustalił kiedy nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Centrum N. S.A. ( [...] grudnia 1990 r,) następnie na rzecz P. S.A. ( [...] grudnia 2007r.), to nie ustalił kiedy nastąpił wpis prawa do księgi wieczystej. Nie ustalił natomiast kiedy doszło do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego - przed czy po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1989 r.). Ustalenie tej okoliczności ma, w świetle art. 229 U.g.n. pierwszoplanowe znaczenie. Dopiero ustalenie, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed tą datą uprawniało organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na skutek wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Nie polemizując z poglądami prawnymi z których wynika, niemożność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji w której doszło do jej zbycia a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, podkreślić należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga oceny merytorycznej. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło. Decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją wyłącznie procesową. W sytuacji w której roszczenie nie wygasło organ zobowiązany jest do oceny, w świetle art. 136 § 3 U.g.n. czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości tzn. ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny niż w decyzji wywłaszczeniowej cel. Okoliczność złożenia w określonej dacie przez spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem niesporna. Organ, wbrew dyspozycji art. 136 § 3 U.g.n. zaniechał wykonania tego obowiązku, co czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. Ewentualna niemożność zwrócenia nieruchomości poprzednikom prawnym dawnych właścicieli powodowałaby konieczność odmowy uwzględnienia wniosku a nie umorzenia postępowania. Treść decyzji w odniesieniu do działki [...] i [...] jest częściowo sprzeczna. Organ w odniesieniu do działki przeznaczonej pod rozbudowę drogi ([...]) również przyjął, że nie jest możliwy jest zwrot ale w tym wypadku wydał decyzję odmawiającą a nie umarzającą postępowanie. Gdyby był konsekwentny oba rozstrzygnięcia miałby taką samą treść. Sąd w tym zakresie w pełni zgadza się z argumentacją i podstawą prawną rozstrzygnięcia. Z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2008, Nr 193, poz. 1194). To na podstawie przepisów tej ustawy została wydana przez Wojewodę [...] [...] czerwca 2009 r. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce [...]. Art. 11 d ust. 9 tej ustawy stanowi, że z dniem zawiadomienia o którym mowa w ust. 5 (o wszczęciu postępowania) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna (ust. 10). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ działka [...] stanowiła własność Województwa [...] czyli jednostki samorządu terytorialnego. Spełniony został także warunek wszczęcia postępowania a nawet więcej, wydano decyzję na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce [...]. (por. wyrok NSA I CSK 293/11, Lex 1108498, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 w internetowej bazie orzeczeń NSA). W związku z tym brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność związana z niezastosowaniem trybu o jakim mowa w art. 136 ust. 2 U.g.n. nie podlega ocenie w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie zachowanie trybu o zawiadamianiu byłych właścicieli o zamiarze wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż w decyzji wywłaszczeniowej, nie rodzi w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami samoistnej podstawy do zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do pozostałej treści decyzji (działki [...] i [...] Sąd w pełni akceptuje ustalenia organu co do ich wykorzystania na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia organu są w tym zakresie wyczerpujące i dokonane na podstawie dostępnych organowi dowodów. Wbrew wywodom skargi, dla ustalenia spełnienia przesłanki "realizacji celu" o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 U.g.n. i samego "celu", nie jest rozstrzygające wydanie decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. W ocenie Sądu, istotne jest to czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony tzn czy została wybudowana w określonym czasie planowana inwestycja. Zwrócić należy uwagę, że przy ocenie tej przesłanki organ musi mieć na uwadze treść art. 137 U.g.n., który wskazuje w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Oceniając tę kwestię należy bowiem mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie. Rozważając tę przesłankę, organ prawidłowo na podstawie dostępnych dowodów, uznał, że w 1981 r. planowane obiekty zostały wybudowane i wykończone, co wynikało z opracowania graficznego, zdjęć lotniczych, i częściowo z opinii biegłego rewidenta. Opinia ta stanowiła wyłącznie dowód na wyłożenie funduszy na inwestycję a nie, tak jak wskazał organ, na zrealizowanie obiektów, ponieważ rolą rewidenta jest przede wszystkim ocena gospodarki finansowej podmiotu. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z opinii wynikało przecież że budynki zostały sfinansowane przez poprzedników Centrum N. Prawidłowo więc organ ustalił, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do tych działek został zrealizowany w czasie o jakim mowa w art. 137 U.g.n. i w związku z tym brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe, ustali datę ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej co do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Następnie w zależności od tych ustaleń rozstrzygnie czy wygasło roszczenie o zwrot – wtedy umorzy postępowanie lub gdy nie wygasło ustali czy nieruchomość została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne i wyda decyzję merytoryczną oddalającą lub uwzględniającą wniosek o zwrot. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.