IV SA/Wa 2432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekającej o: 1. uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r., nr [...] i 2. stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. - Ś. z [...] kwietnia 1978 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1978 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], a w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzającą, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] kwietnia 1978 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy Ł.-Ś. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o pow. 1039 m2, oznaczonej wówczas jako działki nr [...] i nr [...], a dla której prowadzono księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność M. O. w 1/4 części oraz T. C. w 3/4 częściach. Decyzją z [...] czerwca 1978 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. - Ś. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Ł. - stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. - Ś. z [...] kwietnia 1978 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1978 r., w części dotyczącej działki nr [...], natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – Ś. z [...] kwietnia 1978 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1978 r. w części dotyczącej działki nr [...], a w części dotyczącej działki nr [...] stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Pismem z [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Ł. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145a § 2 k.p.a. wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie, w wyniku którego wydał zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie P 46/13 wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. Trybunał Konstytucyjny nie spowodował zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł. Trybunał Konstytucyjny zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje zatem na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru prawotwórczego. Wyrok ten nie ingeruje w treść przepisu art. 156 § 2 k p a., nie eliminuje z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego (w uzasadnieniu) wskazuje, że w przypadku art. 156 § 2 k p a. brak części niezbędnego unormowania prowadzi do sytuacji, która jest niezgodna z Konstytucją RP. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k p a. Dalej organ wyjaśnił, że z zasady praworządności określonej w art. 5 k p a. (także art. 7 Konstytucji RP) wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa Nie można więc wydać rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązującego jeszcze przepisu. Organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisu wbrew jego treści, czy też do samodzielnego uzupełnienia treści przepisu poprzez np. ustalenie konkretnego terminu, po upływie którego nastąpi skutek przewidziany w przepisie. Art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym obecnie (nie zmienionym wskutek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego) nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z jego upływem. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw prawnych dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). Ponadto należy mieć na uwadze, że wyrok zarówno w zakresie sentencji, jak i uzasadnienia odnosi się do decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa nie może być za taką uznana. Skoro zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju Nr [...] z [...] czerwca 2018r.złożył Prezydent Miasta Ł., zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść decyzji w postaci obrazy przepisów art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 tj. poprzez odmowę uwzględnienia, że na skutek długotrwałości decyzji w obrocie oraz nabycia na jej podstawie prawa własności przez gminę Miasto Ł., decyzja nie powinna podlegać uchyleniu. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał konkretny sposób rozumienia przepisu stwierdzając, że jego inne rozumienie nie jest zgodne z Konstytucją. W doktrynie prawa wyrażony został "(...) pogląd o rozporządzającym - prawotwórczym charakterze niektórych orzeczeń TK w sprawach pominięć prawodawczych. Rozporządzający - prawotwórczy skutek oznacza, że na mocy wyroku TK dochodzi do rozszerzenia zakresu obowiązywania i stosowania przepisu na sferę stwierdzonego w nim pominięcia. Innymi słowy wyrok TK uzupełnia niekonstytucyjną lukę prawną w przepisie." (red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, tom XLVIII, Warszawa 2013 s. 211). Zdaniem skarżącego, organ administracji, działając na podstawie i w granicach prawa powinien dokonywać prokonstytucyjnej wykładni danego przepisu - tj. w sposób zapewniający maksymalną zgodność danego przepisu z konstytucyjnym rozumieniem przepisu wyrażonym przez Trybunał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wznowienia postępowania administracyjnego można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a K.p.a.). W rozpoznanej sprawie wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego podał wyrok z 12 maja 2015 r, P 46/13, którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podziela stanowisko organu, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć kwestionowany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Skutkiem jednak tego wyroku, co szczególnie istotne w rozpoznanej sprawie, nie jest wyeliminowanie art. 156 § 2 K.p.a. z obrotu prawnego. Trybunał w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji art. 156 § 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., tak aby zawarte w nim wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu, dotyczyło również w decyzji, których nieważność stwierdza się w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 10.6 uzasadnienia wyroku TK z 12 maja 2015 r., P 46/13,). Za nadmierne ograniczenie zasad konstytucyjnych (zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa) Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego podobnie, jak wyroki interpretacyjne nie uchylają przepisu prawnego, nie wywołują skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, chociaż rodzą obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (patrz. wyrok NSA z 21 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/18, WSA w Warszawie z 16 października 2018 r., sygn. akt IV SA.Wa 1707/18, z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2322/18). Tym samym, z uwagi na swój charakter interpretacyjny, wyrok taki nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.