IV SA/Wa 2440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego Gmina [...] pismem z dnia 6 lipca 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] w części dotyczącej uchwalenia przebiegu napowietrznej linii wysokiego napięcia 400 kV [...] – [...] przez środek Gminy [...] z południa na północ w tym: w Tabeli 7 "[...]". Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej "ustawa o samorządzie gminnym" oraz art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) – dalej "u.p.z.p", poprzez ingerowanie z przekroczeniem zasad ustalonych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w prawo gminy do samodzielnego kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy, oraz sprawy ochrony środowiska i przyrody; 2) art. 39 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieprzestrzeganie przy uchwalaniu planu określonych w tym przepisie zasad dotyczących uwzględnienia "systemu obszarów chronionych", w tym obszarów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", co jest obowiązkiem samorządu województwa; 3) art. 3, art. 10 ust. 2 pkt 7 oraz art. 15 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wkroczenie w uprawnienia organów gminy i narzucenie im obowiązku wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania województwa, które są niezgodne z celami gminy oraz naruszają prawo mieszkańców gminy do zamieszkiwania w warunkach zapewniających godne życie oraz zachowanie zdrowia; 4) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]) nie uwzględnienie ograniczeń wynikających z ustanowienia formy ochrony przyrody; 5) rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]). W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] w zaskarżonej części. Uzasadniając swoją skargę wskazała, że uchwalenie ww. planu zagospodarowania przestrzennego przez Sejmik Województwa [...] ingeruje w uprawnienie organów Gminy [...] do kształtowania polityki planistycznej na terenie gminy w akcie prawa miejscowego – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie respektuje innych uwarunkowań, które muszą zostać uwzględnione w takim planie uchwalonym przez radę gminy. Podniosła ponadto, że ustalony w zaskarżonej uchwale przebieg budowy linii wysokiego napięcia 40 kV spotkał się ze sprzeciwem znacznej części społeczeństwa gminy [...]. W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała ingeruje nie tylko w uprawnienia gminy lecz również w prawo mieszkańców do życia w godnych warunkach, w zdrowym środowisku naturalnym oraz w prawo własności – ograniczając możliwość korzystania przez nich z własnych nieruchomości. Według gminy przy uchwalaniu przedmiotowego planu Sejmik Województwa nie zachował zasad wynikających z art. 39 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego wiążącym wszystkie osoby i organy, lecz jego postanowienia przenoszą się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż zgodnie z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. gmina sporządzając projekt studium zobowiązana jest uwzględnić m.in. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Dlatego też ustalenia planów powinny uwzględniać koncepcje ładu przestrzennego ustalone przez gminę i jak najmniej w ten ład ingerować. Plan nie powinien również ignorować ustaleń innych organów uprawnionych do wprowadzania różnych form ochrony przyrody. Zdaniem skarżącej zasady te zostały całkowicie pominięte w uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] planie. Ponadto status ustrojowy gminy wyklucza jej hierarchiczne podporządkowanie samorządowi województwa w zakresie planowania przestrzennego, a co za tym idzie, ukształtowania planowania na szczeblu wojewódzkim jako nadrzędnego, którego ustalenia muszą zostać uszczegółowione w aktach planowania gminy. Skarżąca wskazała, że uchwalony plan bezpośrednio ingeruje w kompetencje oraz zadania gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, dbania o zapewnienie ładu przestrzennego, a także uprawnienia w zakresie ochrony środowiska. Ponieważ zaś wpływa on na kształt aktów planistycznych, które musi podjąć gmina [...], to jego postanowienia naruszają uprawnienia planistyczne gminy. Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa [...] (dalej organ) wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie skarżąca Gmina nie wykazała, że przysługuje jej legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że Gmina nie wykazała konkretnego naruszenia prawa, którego dopuściłby się organ w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazując na zarzut narzucenia gminie obowiązku wprowadzenia do planów miejscowych ustaleń kwestionowanego przez społeczność lokalną planu województwa organ stwierdził, że dotyczy on ogólnych zasad planowania przestrzennego w Polsce, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie uchwały sejmiku województwa. W myśl tych zasad ustalenia planu województwa dotyczące ponadlokalnych inwestycji celu publicznego, a więc także przedmiotowej inwestycji elektroenergetycznej nie są automatycznie wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem ich wprowadzenia jest zastosowanie procedury określonej w art. 44 u.p.z.p. a procedura ta w przedmiotowej sprawie nie została jak dotychczas wszczęta. Organ wskazał poza tym, że uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] przystąpił do sporządzenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2016 r. złożonym na rozprawie organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 25 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "ppsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Na wstępnie wyjaśnić należy, że podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi przepis art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r. poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa". Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli naruszają prawa innych osób. O dopuszczalności skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa decyduje ponadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu ww. regulacji jest wspomniany już wcześniej art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej podjętą przez organ województwa (w niniejszej sprawie przez Sejmik Województwa [...]) może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Gmina [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełniła formalny warunek do złożenia skargi do tutejszego Sądu. Skarga Gminy [...] na Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] posiada swoją podstawę we wskazanym wyżej przepisie ustawy o samorządzie województwa, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 ppsa określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przy czym strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego następuje zatem w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 LEX nr 81964). Przeprowadzona pod tym kątem ocena złożonej w niniejszej sprawie skargi wykazała, że zaskarżona przez Gminę [...] uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1598/13 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. Uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują zatem nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalony zaś plan zagospodarowania przestrzennego województwa jako akt planistyczny może wpływać na kształt aktów planistycznych podejmowanych przez gminę. I choć przyjęty w niniejszej sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy interesu prawnego skarżącej gminy, to nie oznacza, że interes ten narusza. Jak wynika z treści art. 39 ust. 1 u.p.z.p w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym, oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zaskarżona w niniejszej sprawie część Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] dotyczy przebiegu linii wysokiego napięcia 400 kV [...] przebiegającej przez środek Gminy [...]. Budowa linii została tam oznaczona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu systemów elektroenergetycznych, której źródłem jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Koncepcję tę zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sporządza Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Opracowana zatem na szczeblu rządowym koncepcja zagospodarowania kraju będzie miała większą rangę aniżeli lokalna strategia gminy, która posiada własną wizję zarządzania podległym jej terytorium. Nie można więc uznać za zasadne stanowiska skargi jakoby przy uchwalaniu planu województwa naruszono koncepcję ładu przestrzennego ustalonego przez gminę poprzez uwzględnienie krajowego planu rozwoju. Brak jest również podstaw do uznania, że naruszone zostały uprawnienia planistyczne gminy. Ponadto jak wynika z art. 15 ust. 3 pkt. 4b u.p.z.p. gmina w planie miejscowym określa w zależności od potrzeb terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zaznaczenia jednak wymaga, że nie oznacza to, że ustalenia zawarte w planie województwa przechodzą automatycznie do planu gminy. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 u.p.z.p.). Jednocześnie znaczenie prawne planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz skutki związania nim organów gminy kształtujących lokalną polityką przestrzenną zależą przede wszystkim od jego treści i ustaleń w nim przyjętych. Nie można zatem wywodzić naruszenia interesu prawnego z samego faktu, że gmina znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Tym bardziej, że jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, procedura wynikająca z ww. art. 44 u.p.z.p. nie została jeszcze w ogóle wszczęta. W zw. z powyższym składając skargę w niniejszej sprawie Gmina [...] nie wykazała, zdaniem Sądu, aby uchwalony przez Sejmik Województwa [...] plan naruszał jej interes prawny. Skarżąca wskazała jedynie, że zaplanowana ustaleniami Planu budowa linii elektroenergetycznej i jej przebieg przez tereny Gminy wywołują niezadowolenie mieszkańców gminy oraz naruszają zasady ochrony środowiska, gdyż nie biorą pod uwagę założeń gminy do bycia "ostoją przyrody, miejscem wypoczynku dla mieszkańców tej aglomeracji oraz dobrym, zdrowym miejscem zamieszkania". Zarzuty te zdaniem Sądu mają dalece ogólny charakter i nie znajdują poparcia w przepisach prawa. Jak wskazano to już bowiem powyżej, ustalenia planu zagospodarowania województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu, przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy, terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Oznacza to, że zaplanowany przebieg linii elektroenergetycznych, mających znaczenie w skali całego kraju, nie musi kolidować z wykonywaniem zadań własnych gminy oraz zaplanowanych przez tę gminę koncepcji rozwoju oraz zasadami ochrony środowiska. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2439/15 podjęty przez Sejmik Województwa [...] plan zagospodarowania nie rozstrzyga jeszcze o konkretnej lokalizacji inwestycji i sposobie zagospodarowania objętych nim terenów. Jest to przebieg postulowany, orientacyjny, wymagający doprecyzowania na dalszych etapach procesu planistycznego, przedstawiony na Mapie schematycznej formatu A4 nr 8 Rozwój systemu elektroenergetycznego najwyższych napiąć oraz Mapie w skali 1:200 000 Kierunki zagospodarowania przestrzennego, a także w Tabeli 7, zawierającej wykaz gmin na trasie linii. W powołanym postanowieniu Sąd wskazał również, że samodzielność gminy (na którą powołuje się skarżąca) nie jest absolutna i może doznawać pewnych ograniczeń, co wskazano to już także wcześniej. Nie można zatem uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 3, art. 10 ust. 2 pkt.7 i art. 15 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując, skoro naruszenie interesu prawnego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, to niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie opłaty sądowej Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.