IV SA/Wa 2452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej numer [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], położonych na terenie gminy [...], w całości w odniesieniu do nieruchomości działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - przekroczenie władztwa planistycznego gminy z uwagi na fakt, iż teren ww działki został oznaczony w miejscowym planie jako tereny rolnicze (R-1), na których nie ma możliwości pobudowania budynków inwentarskich w sytuacji, gdy skarżący na mocy uwag z dnia [...] lutego 2019 roku wniósł o umożliwienie mu tego typu zabudowy na ww działce, co w jego ocenie, nie było sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2000 roku, i w konsekwencji ww działka winna być w przedmiotowym Planie oznaczona jako tere specjalistycznej produkcji rolnej RP, tj. naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.); - brak należytego uzasadnienia dla nieuwzględnienia uwag jakie wniósł do projektu miejscowego Planu, tj. nie wskazanie przez organ planistyczny przyczyn niezgodności ww uwag ze ww Studium, tj. naruszenie art. 200 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - niezgodność pomiędzy przyjętym miejscowym planem a celami zawartymi w powołanym Studium; - naruszenie prawa własności skarżącego przysługującego mu do ww działki nr [...] poprzez uniemożliwienie mu budowy budynków inwentarskich, w sytuacji gdy taką zabudowę dopuszczało ww Studium oraz gdy istniejąca w sąsiedztwie zabudowa oznaczona jako tereny specjalistycznej produkcji rolnej (RP) jest dostępna z tych samych dróg publicznych, a w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], na której zamierzał zrealizować inwestycję w postaci budowy budynku inwentarskiego (chlewni) wraz z budynkami towarzyszącymi. Wskazał, iż zaskarżoną uchwałą organ dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego gminy z uwagi na fakt, że teren ww działki został w ww miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jako tereny rolnicze (R-1), de facto uniemożliwiając skarżącemu realizacji planowanego przedsięwzięcia. Skarżący wskazał także na lakoniczność uzasadnienia organu odnośnie zgłoszonych przez niego uwag do ww Planu na etapie jego uchwalania. Jak podniósł, zgodnie z doktryną: "uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Także uwagi muszą być wykazane wraz z krótkim uzasadnieniem przyczyn takiego załatwienia". Natomiast lakoniczne odniesienie się do poszczególnych zarzutów skierowanych pod adresem przedmiotowego Planu, o treści: "nie uwzględniono, brak zgodności ze studium", zdaniem skarżącego nie stanowi uzasadnienia - w myśl obowiązujących przepisów i doktryny. Z powyższego stwierdzenia nie wynika, czym rzeczywiście organ się kierował nie uwzględniając woli skarżącego. Natomiast, jak wskazał skarżący, zgodnie z postanowieniami Studium, jednym z celów rozwoju miasta i gminy [...] był wzrost aktywizacji gospodarczej przez rozwój lokalnego rynku pracy, a także poprawa jakości życia mieszkańców poprzez wzrost podaży miejsc pracy. Zatem planowana inwestycja sprzyjałaby powyższemu rozwojowi przyczyniając się do powstania nowych miejsc pracy, tym samym powodując poprawę jakości życia osób w niej zatrudnionych. W ocenie skarżącego, każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie, art. 140 k.c. Skarżący podniósł także, iż poczynił wiele starań celem uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie, jako beneficjent programu "Młody Rolnik" otrzymał stosowne dofinansowanie w celu umożliwienia rozwoju prowadzonej działalności, tj. gospodarstwa rolnego. A wręcz, zgodnie z postanowieniami umowy dotyczącej w/w programu, zobowiązany jest do rozwoju prowadzonego gospodarstwa rolnego. Przedmiotowa inwestycja miała przyczynić się do powyższej rozbudowy i rozwoju prowadzonej przez niego działalności rolniczej, co postanowienia planu całkowicie uniemożliwiły. Nadto, skarżący wskazał, iż Rada Miejska w [...] w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały miała świadomość toczącego się postępowania w sprawie wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku inwentarskiego - chlewnio obsadzie 1960 sztuk tucznika w systemie chowu rusztowego (274.4 DJP) budowa obiektów towarzyszących - 1 silos paszowy o pojemności 30 ton każdy na płytach betonowych, konfiskator sztuk padłych na płycie betonowej, szczelne szambo, studnia głębinowa" na w/w działce [...]. Tym samym uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska nie uwzględniła interesu indywidualnego skarżącego, naruszając tym samym art. 1 ust. 3 w/w ustawy planistycznej (u.p.z.p.). Organ także, zdaniem skarżącego, zaskarżoną uchwałą naraził go na poniesienie wymiernych kosztów związanych z podjęciem działań zmierzających do realizacji przedmiotowej inwestycji, czym także naruszył jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Organ swoimi arbitralnymi decyzjami dopuścił się bowiem niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości obywatela naruszając jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wskazała, iż zarzuty skarżącego są niezasadne, co wskazuje na konieczność oddalenia skargi w całości. Natomiast brak interesu prawnego w jej zaskarżeniu winien w pierwszej kolejności skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 ust 5a p.p.s.a. Podniosła, iż skarżący w uzasadnieniu skargi, dla wykazania swojego interesu prawnego podaje naruszenie prawa własności należącej do skarżącego działki, poprzez sam fakt uchwalenia planu w stosunku do tej działki. Natomiast, jak wskazał organ, przeznaczenie terenu ww działki jest w dalszym ciągu takie same jak przed podjęciem ww uchwały - tereny rolne. Stąd też brak podstaw do uznania wystąpienia sprzeczności pomiędzy powyższym przeznaczeniem - rolnym (niezmiennym) a zapisem Studium, dotyczącym wzrostu aktywizacji gospodarczej poprzez rozwój lokalnego rynku pracy i poprawę jakości życia mieszkańców, w kontekście tego, że skarżący zamierzał na tej działce zrealizować budowę chlewni. W ocenie organu, przesłanką wystąpienia interesu skarżącego do wystąpienia z przedmiotową skargą, byłaby zmiana, ww Planem, przeznaczenia zagospodarowania nieruchomości skarżącego, która jednak w tym wypadku nie nastąpiła. Wobec powyższego skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Również, zdaniem Rady Gminy, źródłem interesu prawnego w badanej sprawie nie mogło być wskazywane przez skarżącego postępowanie administracyjne, które zmierzało do realizacji planowanej przez niego inwestycji. Postępowania dotyczące wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają bowiem wpływu na prawa do terenu objętego jej ustaleniami. Do wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) może być uprawniony jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na ww podstawie uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Samo legitymowanie się interesem prawnym w określonej sprawie nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego, zdaniem organu, zawarte w skardze zarzuty i wnioski nie powinny stać się przedmiotem merytorycznej oceny sądu, ponieważ skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki umożliwiającej kwestionowanie planu miejscowego, a mianowicie nie legitymuje się interesem prawnym i w konsekwencji jego interes prawny nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Odnosząc się natomiast do zasadności podniesionych w skardze zarzutów Rada wskazała na ich niewykazanie. Miejscowym planem przeznaczenie działki nie zostało zmienione, nie zostało przekroczone władztwo planistyczne, ani prawo własności skarżącego. Zdaniem organu również, uzasadnienie zgłoszonych przez skarżącego uwag do ww Planu powinno być lakoniczne, co miało miejsce, z kolei uwzględnienie postulatów skarżącego spowodowałoby natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodując niezgodność Planu ze Studium. A dodatkowo, organ podniósł, iż sformułowanie żądania skargi poprzez wskazane przez pełnomocnika skarżącego wniosku o uchylenie uchwały w części w jakiej odnosi się ona do działki stanowiącej własność skarżącego jest daleko niewystarczające. Bez wątpienia wniosek w tym przedmiocie wymaga skonkretyzowania poprzez wskazanie konkretnego przepisu uchwały i jego związku ze stawianymi uchwale zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest w ocenie Sądu oczywista. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.; dalej jako: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do przedmiotowej działki o nr ew. [...] skarżącemu, co niekwestionowane przez organ, przysługuje prawo własności. Z uwagi, iż zaskarżona uchwała określa zasady dopuszczalnego prawnie zagospodarowania ww działki skarżącego, determinując sposób wykonywania prawa własności, nawet w sposób identyczny do mającego miejsce przed uchwaleniem kwestionowanego Planu, w tym sensie narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając go do wniesienia skargi do sądu, bez przesądzania w tym miejscu rozważań, czy naruszenie jego interesu prawnego było prawnie usprawiedliwione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. W niniejszej sprawie istota zarzutów skarżącego sprowadza się w zasadzie do wykazania, iż doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy wskutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale rozwiązań ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego własności, poprzez pozostawienie przeznaczenia rolnego R-1 zamiast wprowadzenie w tym obszarze terenu specjalistycznej produkcji rolnej RP-1, zgodnie z jego wolą, pomimo iż w bezpośrednim sąsiedztwie powyższe przeznaczenie zostało wprowadzone zaś przedmiotowa działka znajduje się w bliskiem sąsiedztwie zabudowy zagrodowej specjalistycznych gospodarstw rolnych dostępnych z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się zatem do powyższego podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art.1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Podobnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ww ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.(u.p.z.p.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów. Gmina bowiem wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 1377/12). W tym miejscu, w obliczu powyższego, ponownie podkreślić należy, a co istotne, iż postanowienia Planu miejscowego, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie naruszyły jego prawa własności gdyż nie wprowadziły dla niego żadnych ograniczeń. Brak zmiany przeznaczenia działki w miejscowym planie na takie, które by zadowalało skarżącego, w żaden sposób nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniła zapisy Studium do czego było zobowiązana na mocy przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba mieć natomiast na uwadze, że zapisy obowiązującego Studium szczególny nacisk kładły na szeroko rozumianą ochronę środowiska (pkt 2.1), wiodącą funkcję rolniczą w rozwoju społeczno-gospodarczym min. w gminie [...] (pkt 2.3), ewentualny rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego). Przy czym, zgodnie ze Studium, obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwością dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców (pkt 2.5). Stąd też Studium przewidywało w terenach miejskich wręcz konieczność likwidacji istniejących już obiektów, z kolei na terenach wiejskich - wskazywało, iż lokalizacja winna również uwzględnić uciążliwość tego typu obiektów z obowiązkiem każdorazowego uzyskania pozytywnej opinii władz sanitarnych. To wszystko, zdaniem Sądu, stanowi o zamiarze eliminowania, również w obszarze położenia działki skarżącego, zagospodarowania o negatywnych skutkach zarówno dla środowiska jak i dla zamieszkujących w rejonie objętym Planem, ludzi. Brak jest w tym zakresie zatem podstaw do twierdzenia aby doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą postanowień obowiązującego Studium. Oczywiście, skarżący miał na względzie, umożliwienie planowaną inwestycją zabezpieczenie czy zwiększenie miejsc pracy celem przyspieszenie rozwoju gospodarczego całej gminy. Powyższe jednak mogłoby stanowić dodatkowy, niejako uzupełniający argument skarżącego, w przypadku spełnienia pozostałych, istotnych ww postanowień Studium, nie natomiast zasadniczy, wskazujący na podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały wbrew postanowieniem Studium. Przyjęte Planem tożsame z uprzednim, przeznaczenie zagospodarowania działki skarżącego nie jest niezgodne z powyższym zapisem Studium tylko dlatego, iż w omawianym obszarze nie można prowadzić produkcji rolnej a przez skarżącego planowanej. Trzeba niezależnie od powyższego wskazać, iż zapisy Studium w obszarach wiejskich min. w miejscowości [...], Studium dopuszczają przekształcenia istniejących siedlisk (obiektów, zabudowa zagrodowa) jednak nie w kierunku zagospodarowania gospodarczego a wręcz przeciwnie, w kierunku pełnienia funkcji nie związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą jak funkcja mieszkaniowa, usługowa, produkcyjna czy rekreacyjna. Również, wbrew stanowisku skarżącego, postępowanie administracyjne w zakresie uzyskania warunków zabudowy dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia nie stanowi, iż równolegle prowadzona procedura planistyczna musi być jemu podporządkowana. Sytuacja jest odmienna w przypadku uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu. Jeżeli inwestor posiada już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to może i ma obowiązek to pozwolenie wykonać według jego treści, nawet jeśli plan zmienił sposób użytkowania działki, dopuszcza zupełnie inną zabudowę lub nawet zakazuje budowy w ogóle. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji tej budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego godzi w istotę nabytych praw. Jednakże powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca. Skarżący jedynie, co podniósł w skardze, wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. Z powyższego nie można wywodzić obowiązku organu uwzględnienia potencjalnej zamiany zagospodarowania działki skarżącego. Decyzja w przedmiocie udzielenie warunków zabudowy jest aktem wstępnym, niejako promesą do podejmowania dalszych działań idących w kierunku uzyskania decyzji w zakresie pozwolenia na budowę. Nawet ostateczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi, iż planowana inwestycja kiedykolwiek zostanie zrealizowana. Zatem ten zarzut, jak i podnoszona w skardze okoliczność poniesionych przez skarżącego znacznych kosztów prowadzonego postępowania, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej. Podobnie, wbrew stanowisku skarżącego, rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) po rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu Planu sporządza listę nieuwzględnionych uwag. Wykaz ten jest przedkładany radzie gminy do ponownej analizy. Rada winna odnieść się do listy nieuwzględnionych uwag, gdyż może to wpłynąć na treść MPZP. Organ stanowiący gminy zobligowany jest dokonać analizy merytorycznej przedstawionych uwag, co oznacza konieczność indywidualnej oceny ich zasadności. Rada musi się zapoznać z treścią nieuwzględnionych uwag oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy i oczywiście uzasadnić swoje stanowisko, co jednak nie oznacza, wbrew stanowisku organu, lakonicznego wyjaśnienia a jasnego, i jednoznacznego uzasadnienia odmowy przyjęcia zgłoszonej uwagi. Reasumując, w ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego skutkującego stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w ww zakresie. Zaskarżony Plan nie wprowadził dla skarżącego żadnych ograniczeń natomiast Rada Miejska, uchwalając przedmiotowy Plan, nie miała absolutnie obowiązku uwzględniać, zgodnie z sugestią skarżącego, jego zamiaru gospodarczego wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej wbrew zapisom obowiązującego Studium, które musiała wziąć pod uwagę i co w ocenie Sądu uczyniła. Mając zatem powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł zgodnie z treścią wyroku.