IV SA/Wa 2457/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. i L. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uwzględnienia żądania oddala skargę Skarżący B. S. i L. S. wnioskiem z [...] października 2017 r wnieśli o wykonanie postanowień pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody [...] znak: [...] z [...] grudnia 1979 r. [...] Przedsiębiorstwu Produkcji [...] "[...]", dalej "uprawniony". Pozwolenie wodnoprawne dotyczyło zezwolenia na wydobycie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika w [...] oraz z miejsc narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i terenów przybrzeżnych na prawym i lewym brzegu rzeki [...] w części dotyczącej rekultywacji na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ulicy [...] w [...]. Działki te w czasie eksploatacji stanowiły część terenu pola eksploatacji "B". Jak wywodzili skarżący w wyniku eksploatacji kruszywa działki te zostały zdewastowane a rekultywacji nie przeprowadzono. Postanowieniem Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] odmówiono wszczęcia postępowania wskazując brak podstaw prawnych do egzekwowania warunków decyzji która nie występuje obecnie w obrocie prawnym. Zażalenie wnieśli skarżący. Postanowieniem nr [...] r. z [...] kwietnia 2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że mimo wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego istniała konieczność wyegzekwowania obowiązków wynikających z eksploatacji. W związku z tym organ powinien ustalić czy obowiązki te, po zakończeniu eksploatacji, zostały wykonane. W przypadku potwierdzenia tego faktu przeanalizować możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w aspekcie wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] wszczął postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżących. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że: -udzielone pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy rekultywacji terenu poeksploatacyjnego; -[...] Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" w [...] któremu udzielono pozwolenia zostało zlikwidowane w celu prywatyzacji decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1993r. Obecne Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" S.A. w [...] zostało zawiązane aktem notarialnym z [...] stycznia 1994 r. Spółka otrzymała w leasing tylko część mienia, które zostało wskazane w protokole zdawczo-odbiorczym sporządzonym wg stanu na dzień otwarcia likwidacji oraz na podstawie wykazu składników materialnych i niematerialnych w tym nieruchomości. Co do kwestii uporządkowania terenu poeksploatacyjnego organ na podstawie wyjaśnień spółki ustalił, że teren poeksploatacyjny został protokołem nr [...] z [...] marca 1989 r. uporządkowany. Oględziny nieruchomości wykazały, że obecnie teren ten jest nierówny, zakrzaczony z pojedynczymi drzewostanami i oczkami wodnymi i niezagospodarowany. Skarżący zresztą nie wykazali aby po zakończeniu eksploatacji teren nie został uporządkowany. Skarżącym zwrócono działki w 2000 i 2008 r. Organ stwierdził, że wobec wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie ma możliwości prawnych do nałożenia dodatkowych warunków obejmujących zakres pozwolenia wodnoprawnego (pkt 2p tej decyzji). Natomiast odnośnie pkt 2n pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego uporządkowania terenów składowania osadów dennych i nakładu oraz dróg dojazdowych poprzez ich odpowiednie wyrównanie nie ma dowodów na niewykonanie tego obowiązku z uwagi na znaczny upływ czasu. Odwołanie wnieśli skarżący. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej "organ II instancji", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działki wnioskodawców zostały przekazane ODGW w [...] protokołem z [...] mara 1986 r bowiem protokół ten dotyczył wyłącznie odbioru robót pogłębiarskich w czaszy zbiornika [...]. Działki skarżących położone są na prawym brzegu zbiornika na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i zostały im przekazane w 2000 i 2008 r. na podstawie decyzji o ich zwrocie. Organ podzielił w całości wywody organu I instancji, że z uwagi na upływ czasu wyegzekwowanie obowiązku nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący nie wskazali na czym miałoby polegać ich naruszenie. Organ zebrał wszystkie niezbędne dowody i uznał, że po upływie 30 lat nie da się ustalić stanu nieruchomości po zakończeniu eksploatacji. Analiza map załączonych do operatu wodnoprawnego pozwala na stwierdzenie stanu terenu przed rozpoczęciem realizacji prac natomiast nie odzwierciedla tego stanu po ich zakończeniu. Powołane przez skarżących pismo RZGW w [...] Zarządu Zlewni [...] z [...] października 2007 r nie może stanowić dowodu na niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji gdyż nie stwierdza się w nim czy obowiązek został wykonany czy też nie. Pismo dotyczy wyłącznie działek nr [...] i [...] oraz zawiera informacje, że RZGW nie przeprowadziło na nich rekultywacji i że teren tych działek był eksploatowany przez [...] i to on powinien przeprowadzić rekultywację. Zarzuty naruszenia przepisów prawa o ochronie środowiska nie zostały poparte żadnymi argumentami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący zarzucając naruszenie: 1. prawa procesowego tj art. 107 § 3 K.p.a.; 2. prawa materialnego tj. art.: 74 ut. 1 i 86 Konstytucji R.P: i art. 1, 6, 81 ust. 1, 2, 3, 126 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez ich pominięcie. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że pogląd organu co do braku podstaw do możliwości żądania wykonania zobowiązania z pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na jego wygaśnięcie pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 74 i 86 Konstytucji oraz art. 1, 6, 81 i 126 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podmiot eksploatujący środowisko jest obowiązany do podejmowania środków niezbędnych do jego ochrony. W niniejszym sprawie obowiązek ten wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Fakt, że decyzja wygasła powoduje wygaśnięcie uprawnień do eksploatacji natomiast nie wygasły obowiązki wynikające z tej decyzji tj. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, na co zwrócił uwagę Marszałek Województwa [...] uchylając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem organ, ponownie rozpoznając sprawę nie ocenił, tak jak nakazywał organ, dokumentów przedstawionych przez skarżących które określają cel inwestycji (odmulenie i pogłębienie dna zalewu), teren eksploatacji (pola eksploatacyjne A,B,C), kolejność, etapy procesu eksploatacji, sposób rekultywacji terenu. Przedłożone dowody wskazują, że [...] Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" tylko w części zrealizowało warunki pozwolenia w zakresie nałożonych obowiązków – potwierdza to protokół odbioru robót z [...] marca 1986 r. z którego wynika, że wyrobisko pozostało niezasypane, zabagnione i wypełnione obecnie wodą, z nierównościami z zagłębieniami. Organ nie odniósł się do wyjaśnień z [...] lipca i [...] sierpnia 2017 r. i odrzucił pismo RZGW w [...] z [...] października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Niespornymi były w niniejszym postępowaniu: -fakt wydania decyzji pozwolenie wodnoprawne na rzecz [...] Przedsiębiorstw Produkcji [...] "[...]"; będącego ówcześnie przedsiębiorstwem państwowym a następnie przekształcenie tego przedsiębiorstwa w spółkę akcyjną; -zakończenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego [...] maja 1989 r. – zgodnie z treścią tego pozwolenia; - tytuł prawny do gruntów w stosunku do których wydano pozwolenie wodnoprawne tj Skarbu Państwa; -zwrot nieruchomości tj. działek [...] i [...] podmiotom które zbyły je wcześniej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] grudnia 1971 r. (decyzja Starosty [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] – złożona w WSA); -zwrotu działek o nr ew. [...], [...], [...] stanowiących w dacie zwrotu własność Gminy Miasta [...] – na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2000 r. znak: [...] – decyzja złożona w WSA) –wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1968 r nr [...] przeznaczonych pod budowę zalewu na rzece [...] w [...] (uzasadnienie tej decyzji). -obecnego tytułu prawnego do nieruchomości: dz.nr ew. [...], [...], [...], [...] – właściciel L. S., dz. nr ew. [...], [...], [...] – właściciel B. S. -poprzednie nr tych działek wg twierdzeń skarżących ([...], [...], [...], [...], [...] ). - treści pozwolenia wodnoprawnego - pkt 3n i 3 p - z których wynika, że po zakończeniu eksploatacji kruszywa tereny składowania osadów dennych i nakładów oraz dróg dojazdowych należało uporządkować przez odpowiednie wyrównanie i przekazać dotychczasowym użytkownikom (3n) i że dodatkowe warunki mogły być nałożone w okresie późniejszym o ile będzie tego wymagało prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej na zbiorniku oraz interes publiczny – taka decyzja nie została jednak wydana (3p). Brak wydania takiej decyzji oznacza, że w zakresie pkt 3b nie istnieje zobowiązanie do wykonania. Na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego, w aspekcie upływu terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, trafnie organ II instancji uchylający postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wskazał na konieczność ewentualnego zastosowania przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (D.U. 2014, poz. 1619 ze zm.), dalej "p.e.a.". Ustawa określa sposoby postępowania wierzycieli w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków (art. 1 pkt 1 p.e.a.). Nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie do wykonania uporządkowania czy rekultywacji jest zobowiązaniem o charakterze niepieniężnym. Tego rodzaju egzekucję reguluje dział III p.e.a. Obowiązki o charakterze niepieniężnym – zgodnie z art. 2 pkt 10 p.e.a. podlegają egzekucji administracyjnej o ile pozostają we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub są przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Uprawnienie do żądania wykonania tych obowiązków w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego przysługuje właściwemu do orzekania organowi I instancji z zastrzeżeniem pkt 4 (ten nie dotyczy tej sprawy). W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego – zgodnie z art. ust. 2 pkt 5a ustawy prawo wodne właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego był Wojewoda, który jest jednostką rządowej administracji zespolonej w województwie. (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r wojewodzie i administracji rządowej w województwie –t.j.D.U.2017.2234). Obecnie organem właściwym (od stycznia 2018 r.) w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz.U.2017.1566). Zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 1a tiret 6 prawa wodnego organem właściwym w rozumieniu K.p.a. w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich - w sprawach dotyczących wydobywania żwiru i piasku. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji ([...] września 2017 r.) organem właściwym do wydawania pozwolenia wodnoprawnego był Marszałek Województwa – zgodnie z art. 140 ust. 1 i 2 pkt 5a ustawy prawo wodne. Decyzja organu II instancji została wydana [...] lipca 2018 r. czyli po wejściu w życie ustawy nowej to jednak z mocy art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy a niewymienionych w ust. 1-3d (a więc i niniejszej) stosuje się przepisy dotychczasowe z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed wejściem w życie ustawy nowej organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. był Prezes Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki Wodnej. Oznacza to, że organem uprawnionym do żądania wykonania obowiązków w niniejszej sprawie był Marszałek Województwa, jako organ I instancji właściwy do orzekania w sprawie wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa p.e.a. w art. 1a pkt 13 p.e.a. określa kto jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Jest nim podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym czyli w tym wypadku Marszałek Województwa. Jednocześnie z mocy art. 20 § 1 pkt 2 p.e.a. jako organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych Marszałek Województwa był jednocześnie organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. Oznacza to, że właściciel nieruchomości której dotyczyło wydane pozwolenie wodnoprawne nie był w świetle wyżej przywołanych regulacji prawnych wierzycielem i nie mógł być wnioskującym o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Podmiotem tym był wyłącznie Marszałek Województwa. Stosownie do treści art. 26 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, organ ten przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 owej ustawy). Krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozpoznawczego, w którym dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z art. 5 § 1 pkt 1 p.e.a. zgodnie z którym z wyjątkiem sytuacji nie mających zastosowania w niniejszej sprawie - uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej, jest właściwy do orzekania organ I instancji. Norma ta koreluje z przepisem art. 1a pkt 13 tejże ustawy, w którym to ustawodawca definiując pojęcie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym wskazał, iż jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 46/12) W tym stanie rzeczy nie było podstaw do wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego na wniosek skarżących, choć z innych powodów niż wskazane w decyzji (a wcześniej w postanowieniu). Wynika to z tego, że uprawnienia do inicjowania postępowania egzekucyjnego pozbawione są inne podmioty, nawet te, którym przysługiwał przymiot strony na etapie postępowania rozpoznawczego. Tak istotne ograniczenie praw stron postępowania rozpoznawczego ma swe źródło w przepisie art. 6 § 1 omawianej ustawy, statuującym zasadę obligatoryjnego podejmowania i prowadzenia egzekucji. Co prawda art. 18 p.e.a. odsyła w postępowaniu egzekucyjnym do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jednak jest to stosowanie odpowiednie. Stosowanie przepisów k.p.a "odpowiednio" oznacza, że należy je stosować tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Innymi słowy, przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2952/15). Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii procesowej związanej z wnioskiem osoby nieuprawnionej w sytuacji w której wniosek o wszczęcie egzekucji nie pochodzi od strony uprawnionej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ, o ile jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego powinien odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Na marginesie stwierdzić należy, że samo niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji generalnie nie pozbawia strony możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego o ile wykaże że doszło do naruszenia jej interesu prawnego w wyniku niewykonania obowiązku i bezczynności wierzyciela. W związku z tym wszystkie czynności organu zmierzające do ustalenia czy możliwe jest wykonanie obowiązku o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, kwestie wygaśnięcia tego pozwolenia czy w końcu następstwo prawne po [...] Przedsiębiorstwie [...] "[...]" w [...] czy ustalanie czy doszło do wykonania nałożonych decyzją obowiązków było w takim wypadku zbędne. Powoływanie się przez stronę skarżącą na aspekty związane z koniecznością ochrony szeroko rozumianego środowiska i wynikającego z tego obowiązku rekultywacji terenu (zarzuty naruszenia przepisów art. 74 i 86 Konstytucji R.P. oraz art. 1, 6, 81, 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, Prawo ochrony środowiska) nie może w związku z tym odnieść zamierzonego skutku. Tylko bowiem wierzyciel jest uprawniony do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak to zostało wywiedzione we wcześniejszej części uzasadnienie skarżącym nie przysługuje legitymacja do wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego a co najwyżej skarga na bezczynność organu egzekucyjnego, który byłby uprawniony do jego wszczęcia. Zdaniem Sądu kwestia ewentualnego wszczęcia przez Marszałka Województwa [...] postępowania egzekucyjnego urzędu zostały rozważone w decyzji z [...] września 2017 r. , co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Organ stwierdził, że nie ma dowodów na okoliczność niewykonania obowiązków przez [...] Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" a nadto, że decyzja pozwolenie wodnoprawne nie określała obowiązku rekultywacji danego terenu oraz zasad jej przeprowadzania. Stwierdzone uchybienia organu w zakresie wadliwej oceny przesłanki uzasadniającej odmowę uwzględnienia wniosku nie ma w ocenie Sądu istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Ostatecznie bowiem organ prawidłowo odmówił prowadzenia postępowania egzekucyjnego z wniosku skarżących – co było rozstrzygnięciem prawidłowym. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.