IV SA/Wa 2459/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...].09.2014 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późno zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana J. K., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości S., gmina L. W uzasadnieniu organ wskazał, że swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]. poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem", a dane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z jego przepisami. W toku postępowania ustalono na podstawie załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w skali 1: 1 000, że na działce nr [...], przyległej do działki, na której planuje się realizację przedsięwzięcia znajduje się zbiornik wodny oznaczony jako "Lw" . Działka nr [...] w całości znajduje się w pasie 100 m od ww. zbiornika wodnego. Ponadto, na podstawie zdjęcia lotniczego udostępnionego na stronie internetowej pod adresem www.geoportal.gov.pl stwierdzono, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych znajdujących się na działkach nr [...], które stanowią "inne zbiorniki wodne". Fakt występowania powyższych zbiorników potwierdził Wójt Gminy L. pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r.. Planowana inwestycja jest zatem sprzeczna z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie Regionalny Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409, z późno zm.) poprzez budowę należy rozumieć ",wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Rozbudowa obiektu budowlanego stanowić będzie w kontekście ww. wykładni budowę, czyli powstanie (zlokalizowanie) nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu. Ponadto projektowane przedsięwzięcie budowlane polegać ma na rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny, a zatem nie kwalifikuje się jako odstępstwo określone w przepisie zawartym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. jako lokalizowanie urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor stwierdził także, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazów określonych w § 4 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Pan J. K., wyjaśniając, że nie lokalizuje nowego obiektu budowlanego ani nie zakłada nowego siedliska. Jednocześnie informuje, iż zbiornik wodny na działce nr [...] wykopał samodzielnie. Ponadto w jego ocenie obydwie działki położone są w zwartej zabudowie wsi. Położone są w jej centrum. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego zażalenia organ wskazał, że należy wziąć pod uwagę, iż na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na obszarze którego znajduje się działka objęta inwestycją, obowiązują przepisy rozporządzenia, w którym określono w § 4 ust 1, zakazy obowiązujące na obszarze tej formy ochrony przyrody. Organ I instancji prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Należy również wyjaśnić, że możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego tego zakazu została przewidziana przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że uznał on a priori lokalizowanie inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody. Zadaniem zaś organu ochrony przyrody dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wprowadzenia takiego zakazu jest ustalenie czy w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajduje się brzeg rzeki, jeziora lub innego zbiornika wodnego oraz w przypadku jego istnienia, zbadanie czy nie ma zastosowania któreś z wyłączeń przewidzianych dla tego zakazu - w przedmiotowej sprawie wskazanych w § 4 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Pojęcie "lokalizowania" obejmuje zatem swoim zakresem budowanie, jak i niedopuszczanie do umieszczania nowych obiektów budowlanych. Jak prawidłowo wyjaśnił organ I instancji, pojęcie "budowy" zostało zdefiniowane wart. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W myśl definicji tam wskazanej, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zaś przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Wskazać bowiem należy, że efektem rozbudowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 56). Biorąc zatem pod uwagę, iż przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje rozbudowę budynku o funkcji gospodarczej, w postaci dobudowy części na pokój i garaż. Spowoduje to m.in. zwiększenie powierzchni zabudowy maksymalnie o 50 m2, a więc zmianę jednej z charakterystycznych cech obiektu budowlanego. Ponadto, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej trzech zbiorników wodnych. Dokonana analiza przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz dostępnych map z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (www.geoportal.gov.pl) potwierdza ustalenia dokonane przez Regionalnego Dyrektora, że teren planowanej inwestycji jest w całości zlokalizowany w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej trzech innych zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...]. Tym samym sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza lokalizację inwestycji w całości w strefie 100 m od brzegów ww. zbiorników wodnych, kolidując tym samym jak słusznie uznał Organ I instancji z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organ uznał także, że w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania wyłączenia określone w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz, zgodnie z którymi rozpatrywany zakaz nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak bowiem wynika z projektu decyzji, planowane przedsięwzięcie ma bowiem polegać na rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania na mieszkalny. Nie jest to zatem urządzenie wodne ani obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zastosowania nie będą miały również przepisy § 4 ust. 5 rozporządzenia, gdzie przewidziano kolejne odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Odnosząc się do wyłączeń zakazu określonych pkt 2 i 3 należy wyjaśnić, iż nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, jak również nie jest terenem wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani. Organ uznał również, że nie znajduje się ona w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz nie można wyznaczyć dla niej nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych w ramach uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, bowiem nie lokalizuje on nowego budynku, a jedynie rozbudowuje budynek istniejący. Ponadto podkreślił, że zmiana sposobu dotychczasowego przeznaczenia budynku (gospodarczego) na mieszkalny bez wątpienia jest zmianą korzystniejszą dla środowiska. Ponadto wskazał, że należąca do niego nieruchomość leży w obszarze zurbanizowanym, we wsi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu orzekające organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej, znajdujących się w odległości 100 m od działki Skarżącego zbiorników wodnych. Według bowiem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]. poz. [...]) zwanego dalej "rozporządzeniem" na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Według organów orzekających w sprawie, w pasie o szerokości 100 m od działki inwestycyjnej znajdują się 3 zbiorniki wodne. Podkreślić zatem należy, iż powołane rozporządzenie Wojewody zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który to przepis w dacie ustanawiania rozporządzenia przyznawał wojewodzie kompetencję do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu oraz wprowadzenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu., o których mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Art. 24 ust. 1 pkt 8 tej ustawy stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia zbiornika wodnego ani pojęcia urządzenia wodnego. Kwestia ta jest zatem bardzo złożona. Orzekający w sprawie Sąd stanął na stanowisku, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy organy winy były zgadać czy występowanie zbiorników wodnych na sąsiednich działkach uzasadniło zastosowanie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Przy czym ustalenie to miałoby opierać się na badaniach stanu faktycznego. Taka płaszczyzna badania prawidłowości zastosowania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych ze względu na usytuowanie w pasie szerokości 100 m "innych zbiorników wodnych", jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 364/13 " była już akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1469/11, cbois). W wyroku tym uznano potrzebę badania nie tylko zapisów w ewidencji gruntów dotyczącego przeznaczenia terenu zbiornika, ale i stanu faktycznego istniejącego w terenie. Stwierdzono m.in., że "ustanowione przez ustawodawcę różne formy ochrony przyrody (m.in. obszar chronionego krajobrazu) mają na celu chronić tę przyrodę, a zatem istniejący w rzeczywistości całokształt jej wszystkich składników nie zaś zapisy w rejestrach zaprowadzonych przez prawodawcę." Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że ustawa, która określa zakaz tożsamy w treści do zakazu ujętego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzeniu, nie rozróżnia zbiorników wodnych, występujących na terenie obszaru chronionego, na "chronione" i "niechronione". Nie wskazuje też wprost na kryteria, przemawiające za ochroną zbiorników wodnych poprzez zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zbiorników (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 783/12, cbois). Nie zmienia to jednak faktu, że w ocenie Sądu organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie i dlaczego uznały, że lokalizacja planowanej inwestycji na działce już zabudowanej, znajdującej się w sąsiedztwie terenów zabudowanych (w tym budynkami położonymi w znacznie mniejszej odległości niż planowany od wskazanych w postanowieniu zbiorników - dz. nr 597), naruszać będzie w.w zakaz. Zdaniem bowiem Sądu reguły wykładani pojęcia "innych zbiorników wodnych" nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia zakazów. Mianowicie celem ustanowienia zakazów przewidzianych w rozporządzeniu była ochrona [...]. Ze względu na walory przyrodnicze tego obszaru prawodawca zdecydował się na objęcie go szczególną ochroną prawną kwalifikując ten rejon jako jedną z form ochrony przyrody. Konsekwencją tego było wydanie omawianego rozporządzenia, w którym określone zostały zakazy i nakazy mające na celu ochronę walorów przyrodniczych tego obszaru- ekosystemów leśnych i wodnych. Oznacza to, że racjonalny prawodawca zamierzał objąć ten obszar w istocie ochroną, ale nie bezwzględną tj. że każda glinianka, staw, oczko ogrodowe, czy paradoksalnie basen bez względu na wielkość, charakter i przeznaczenie wyklucza zainwestowanie obiektami budowlanymi w określonej odległości. Nie bez znaczenia ma tu zatem kwestia tego jak długo - w wypadku sztucznych zbiorników - istnieje dany zbiornik wodny, bowiem upływ czasu ma znaczenie z punktu widzenia na ile i czy w ogóle obiekt ten wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem. Art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody takich jak dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień. Ochrona przyrody zatem dotyczy wszystkich jej wymienionych wyżej składników, a forma ochrony jaką jest Obszar Chronionego Krajobrazu [...] w szczególności dotyczy czynnej ochrony ekosystemów leśnych, nieleśnych lądowych i wodnych (§ 3 rozporządzenia). Zatem w kontekście celów ochrony wyznaczonych powyższym rozporządzeniem należało po pierwsze dokonać oględzin przedmiotowych zbiorników wodnych i stosownych badań, aby ustalić, czy stanowią one część ekosystemu wodnego tegoż obszaru chronionego- takich ustaleń i rozważań organy nie poczyniły. Bez ustaleń natomiast w tym przedmiocie nie jest możliwe przesądzenie czy sporne zbiorniki, które jak skarżący wskazuje są zwykłymi oczkami wodnymi, pobudowanymi przez niego i jego sąsiadów stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 omawianego rozporządzenia. Jest to zaś o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy, przy spornych zbiornikach zlokalizowana jest już zabudowa w tym na działce skarżącego i jak wskazuje skarżący zabudowa lokalizowana była także po wydaniu rozporządzenia na dz. nr [...]. W toku postępowania skarżący również wielokrotnie podnosił, że działka objęta inwestycją jest już zabudowana i leży w granicach wsi- w obszarze zurbanizowanym, co świadczyć może o braku przesłanek do zastosowania zakazu jej zabudowy, jeżeli uwzględniony zostałby cel jakiemu miał on służyć. Powyższe uchybienia organów w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego skutkować mogło wyłącznie uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak również wydanego przez organ pierwszej instancji. Mogło mieć ono bowiem wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a.