IV SA/Wa 2459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu G. w O. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru działalności regulowanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej Zakładu G. w O. Sp. z o.o. kwotę 1057 (jeden tysiąc pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] czerwca 2015 r. – zaskarżoną skargą przez Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchyliło decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] kwietnia 2015 r. i orzekło o wykreśleniu wyżej wymienionej skarżącej z prowadzonego przez Burmistrza Miasta O. rejestru działalności regulowanej. Stan sprawy przedstawia się następująco: W wyniku postępowania wszczętego na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W., Delegatura w O, złożonego [...] września 2014 r. o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta O. – Burmistrz Miasta O. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił wykreślenia z prowadzonego przez Burmistrza Miasta O. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta O. wpisu Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o., ul. [...],[...] O., dokonanego [...] sierpnia 2012 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że [...] września 2014r. wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W., Delegatura w O., do Burmistrza Miasta O. prowadzącego rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta O. o wykreślenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. ul. [...],[...] O. z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości z terenu Miasta O. Zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz.1399, ze zm.), wykreślenie z rejestru działalności regulowanej następuje w przypadku gdy stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W dniu [...] października 2014 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wykreślenia z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że gospodarka odpadami komunalnymi była prowadzona przez Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. w sposób prawidłowy co wykazała przeprowadzona [...] października 2014 r. przez Burmistrza Miasta O. kontrola. W toku dalszego postępowania ustalono, że zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023 ilość wytworzonych zmieszanych odpadów komunalnych w regionie [...] - [...] została określona w 2013 r. w części mechanicznej 226 565 Mg/rok, w 2014 r. 230 318 Mg/rok, a w części biologicznej w 2013 roku 113 283 Mg/rok w 2014 roku 115 159 Mg/rok. Na podstawie zestawienia danych liczbowych wynika, że występuje niedobór mocy przerobowych w regionalnych instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych przewidzianych do obsługi regionu [...]-[...] w 2013 roku o 66 085 Mg/rok w części mechanicznej, o 69 838 Mg/rok w części biologicznej oraz w 2014 r. o 57 683 Mg/rok w części mechanicznej, o 77 559 Mg/rok w części biologicznej. Zestawienie powyższych danych jednoznacznie wskazuje, że kierowanie odpadów do własnej instalacji mającej status instalacji zastępczej jest w pełni uzasadnione. Ponadto Zakład Gospodarki Odpadami w O. sp. z o.o. jako podmiot świadczący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zobowiązany był do kierowania odebranych odpadów do Instalacji w Starym Lubiejewie. Wniesione przez [...] sp. z o.o. w O. odwołanie dotyczące treści postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia na "Odbiór odpadów Komunalnych z zamieszkałych nieruchomości z terenu miasta O." zostało rozpoznane przez Krajową Izbę Odwoławczą. W wyroku Krajowej Izby Odwoławczej sygn. akt KIO [...] z dnia [...].05.2013 r. wskazanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zastępczej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w Starym Lubiejewie nie naruszyło obowiązujących przepisów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zakład Gospodarki Komunalnej w O. Sp. z o.o. otrzymał w 2008 r. dotację z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. na realizację przedsięwzięcia pn. "Kompleksowy system gospodarowania odpadami na terenie miasta O. oraz powiatu ostrowskiego". Otrzymanie dotacji związane było z osiągnięciem efektu ekologicznego z przedsięwzięcia. W sytuacji kiedy Instalacja w S. zostałaby unieruchomiona i strumień odpadów kierowany byłby do RIPOK w O. nie zostałby osiągnięty efekt ekologiczny czego skutkiem byłaby konieczność zwrócenia otrzymanej dotacji z odsetkami. Ze względu na wielkość otrzymanej pomocy jej zwrot wraz z odsetkami zagroziłby ekonomicznemu istnieniu zakładu. Przetwarzanie w 2013 r. odpadów komunalnych umożliwiło osiągniecie efektu ekologicznego, które zostało potwierdzone pismem [...] z [...] kwietnia 2014 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w O. W celu uzyskania statusu RIPOK Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. prowadzi intensywne prace polegające na przebudowie i modernizacji Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w S. Inwestycja będzie realizowana w dwóch etapach. 1 etap obejmuje budowę kwater składowiska, rozbudowę hali sortowni, zieleń ochronną oraz zakup kompaktora. Na realizację tego przedsięwzięcia w dniu 12 sierpnia 2014r. w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pn. "Kompleksowy system gospodarki odpadami realizowany przez Zakład Gospodarki Komunalnej w O. Sp. z o.o. Etap I. Współfinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu IV. "Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka". Działania 4.2. "Ochrona powierzchni ziemi Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 - 2013. Zakończenie I Etapu realizacji zaplanowane jest na dzień 30 kwietnia 2015 r. Etap II obejmował będzie budowę kompostowni z placem dojrzewania, budowę budynku administracyjno-socjalnego oraz zakup sprzętu. W dniu 18 lipca 2014 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. złożył wniosek do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. o dofinansowanie realizacji II Etapu. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. został poinformowany przez [...] w W. o pozytywnej ocenie formalnej i merytorycznej I stopienia przedłożonego wniosku. Obecnie wniosek opiniowany jest przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W dalszym toku postępowania ustalono, że Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. przekazuje odpady komunalne do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych znajdującej się w miejscowości L. ul. [...] gm. R. będącej własnością MPK sp. z o.o. ul. [...] w O. Zgodnie z kartami przekazania odpadu odpady przekazywane są od sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odwołał się od powyższej decyzji. W ocenie odwołującego się w sprawie niniejszej zachodzi przypadek opisany w treści art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ organ ten stwierdził fakt nieprzekazywania odpadów zmieszanych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych RIPOK po raz drugi. Stąd też, zasadnym jest wykreślenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. z rejestru działalności regulowanej - prowadzonego przez Burmistrza Miasta O. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] czerwca 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] czerwca 2015 r. i orzekło o wykreśleniu Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o. o. z prowadzonego przez Burmistrza Miasta O. rejestru działalności regulowanej – wpis dokonany [...] sierpnia 2012 r. pod nr [...] w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że materialnymi przepisami stanowiącymi podstawę rozstrzygania organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie były przepisy art. 9j ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 9b ust. 1 i ust. 2, art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9I ust. 2 ustawy o urzymaniu porządku i czystości w gminach oraz przepisy ustawy o działalności gospodarczej (art. 71 u.s.d.). Jak stanowi art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9zb i art. 9zf ustawy o zachowaniu porządku i czystości w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany od dnia 1 stycznia 2013 r. do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega on karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek, a karę nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, a sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 9I ust. 2 ww ustawy w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W podobnym tonie wypowiada się ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która stanowi w art. 35 ust 4 pkt 2, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami, zawierają m. in. wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami, a konkretnie częścią VIII załącznika - Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (pkt [...].,[...],[...],[...] ) w przypadku braku w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi, regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów lub gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, wyznacza się instalację przewidzianą do zastępczej obsługi regionów. Przyczyną wykreślenia z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. jest stwierdzenie, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych. Nie ma podstaw do wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, jeżeli czyni to po raz pierwszy. Sankcją przewidzianą prawem za ten popełniony delikt jest wymierzenie przez Wójta kary pieniężnej - na mocy art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Oczywistym jest, że pierwsze naruszenie musi być ewidentnie stwierdzone. O takim stwierdzeniu świadczy wydanie decyzji przez organ o nałożeniu kary w granicach 500 - 2.000 zł, przy czym musi to tyczyć decyzji mającej walor decyzji ostatecznej. Dopiero, gdy delikt taki popełnia przedsiębiorca po raz drugi, możliwe jest wykreślenie z rejestru. W sprawie niniejszej, jak wynika z jej dokumentacji, w wyniku kontroli [...] w Mieście O. w dniach od [...] sierpnia 2014 r. – [...] września 2014 r. - stwierdzono, że Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o., po raz drugi przekazuje w okresie I i II kw. 2014 r. odbierane od właścicieli nieruchomości odpady komunalne na terenie miasta, do własnej instalacji zlokalizowanej w L., zamiast do RIPOK. Pierwszy przypadek takiego procederu ujawnia kontrola [...] w okresie [...] października 2013 r. – [...] października 2013 r., która wykazała, że od 1 stycznia 2013 r. wskazany podmiot nie przekazuje odpadów zmieszanych komunalnych oraz pozostałych z sortowania do RIPOK. Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do przekazywania zmieszanych odpadów oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ustawodawca dopuszcza w art. 91 ust. 2 ustawy możność dostarczania tych odpadów do instalacji zastępczych - wskazanych w uchwale wykonania wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami - zamiast do RIPOK - jedynie w przypadku wystąpienia awarii instalacji regionalnej lub w innych przypadkach - o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie jednak nie występują przypadki wymienione powyżej. Stąd też, brak jest podstaw prawnych do nieuwzględnienia wniosku [...] odnośnie zastosowania przez Burmistrza Miasta O. przewidzianej prawem sankcji wobec ww przedsiębiorcy dotyczącej wykreślenia z rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. w skardze na decyzję z [...] czerwca 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z: 1) obrazą przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez brak w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) naruszenie art. 91 ust. 2 u.c.p.g. w gminach przez uznanie, że nie zaszły inne przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach uprawniające do przekazania odpadów do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu; 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji nie znajdowało oparcia w podstawie prawnej. W motywach skargi podniesiono, że wbrew temu co wywiodło Kolegium, do czasu wydania zaskarżonej decyzji żaden organ nie nałożył na skarżącą kary pieniężnej w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, która miałaby świadczyć o ewidentnym stwierdzeniu pierwszego naruszenia prowadzącego do wykreślenia z rejestru. Kwestia kary objęta jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, jednak w dacie decyzji Kolegium było ono w toku, przez co nieuprawnione jest twierdzenie o nałożeniu kary w drodze ostatecznej. Dalej na uwagę zasługuje oparte na wynikach kontroli [...] uznanie organu, że nieprzekazywanie od 1 stycznia 2013 r. odpadów zmieszanych komunalnych oraz pozostałych z sortowania do RIPOK jest równoznaczne z ich przekazywaniem do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu w tej sprawie a oparł się jedynie na domniemaniu. W ocenie skarżącej nieprzekazywanie odpadów do RIPOK nie jest jednoznaczne z przekazywaniem ich do instalacji innych niż RIPOK. Taka metoda dowodzenia nie prowadzi do ustalenia prawdy materialnej, która winna być oparta na faktach i okolicznościach udowodnionych nie zaś jedynie uprawdopodobnionych. Dopełnieniem tego jest fakt, że w zarządzeniu pokontrolnym z [...] listopada 2013 r. wydanym w wyniku kontroli [...] prowadzonej w okresie [...] .- [...] października 2013 r., nie wykazano jako naruszenie prawa lub nieprawidłowość, nieprzekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto we wskazanym zarządzeniu pokontrolnym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wskazał i nie zarządził przekazywania odpadów komunalnych do regionalnej Instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższe skłania do wniosku, że organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji powtórzył tezy przytoczone przez [...] bez dokonania ponownego rozpoznania sprawy, do czego był zobowiązany. Decyzja organu drugiej instancji sprowadza się do uznania zarzutów odwołania bez dokonania własnych ustaleń faktycznych. Działanie organu ograniczyło się do przywołania przepisów prawa oraz potwierdzenia trafności ustaleń [...] bez dokonania własnej oceny. W uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1540/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "Organ odwoławczy - tak w ogólnym postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu odwoławczym - jest zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, [...]. Sprawa administracyjna musi być zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji". Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 1992 r. (sygn. akt V SA 137/92) wskazując, że "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji". W analizowanym przypadku Organ odwoławczy uchybił tym obowiązkom. Dalszą niezrozumiałą kwestią jest przywołanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w komparycji swojego rozstrzygnięcia bliżej nieokreślonej daty i numeru decyzji, nad którą procedowało, tj. "z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]". Otóż decyzja Burmistrza Miasta O. odmawiająca wykreślenia z rejestru działalności regulowanej wpisu Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. wydana została w innym niż podano dniu, mianowicie [...] kwietnia 2015 r. i oznaczona została innym znakiem, tj. [...]. Trudno jest więc skarżącej ocenić jaką faktycznie decyzję oceniał organ wydając rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej taki stan rzeczy obarcza decyzję organu istotną wadą eliminującą ją z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organ przywoływał treść art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2015 r. Według skarżącej w porządku prawnym każdej odpowiedzialności istnieje zasada priorytetu stosowania zasad i przepisów nowych (czyli obowiązujących w czasie rozstrzygania sprawy), chyba że zasady i przepisy obowiązujące uprzednio (w czasie popełnienia czynu) były względniejsze dla oceny prawnej tego czynu. Z tego stanu wynika dla każdego organu uprawnionego do stosowania sankcji obligatoryjny obowiązek analizy stanu prawnego obowiązującego w czasie popełnienia czynu jak i aktualnego. W wyniku noweli ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzanej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) art. 9j ust. 2 pkt 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nie jest już sankcjonowane przekazywanie do innych instalacji niż RIPOK pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. W związku z tym organ winien poddać ocenie oba stany prawne pod względem zasad obowiązywania przepisów w czasie, czego nie uczynił. Skarżąca z zasady praworządności (legalizmu) wywodzi obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Dlatego też organ winien powyższe należycie ocenić oraz zważyć. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia przesłanek z art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja nie zawiera oceny dowodów. W ocenie skarżącej organ winien w szczególności uznać, jako dowód w sprawie i ocenić umowę nr [...] z [...] lipca 2013 r. zawartą pomiędzy ZGK a Miastem O. na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych z terenu miasta O., która w § 5 ust. 1 pkt 7 zobowiązywała ZGK sp. z o.o. do transportu odebranych odpadów do Zastępczej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w S. Jako materiał dowodowy winna podlegać ocenie także specyfikacja istotnych warunków zamówienia sporządzona na potrzeby przetargu, w której w punkcie 3.1 analogicznie określono miejsce transportu odpadów oraz wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z [...] maja 2013 r. (sygn. akt KIO [...]), rozstrzygający o poprawności wskazania Zastępczej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w S., jako główne miejsce transportu odpadów. Wskazana umowa, zawarta w wyniku przetargu, rodziła dla skarżącej zobowiązanie do przekazywania odpadów do instalacji w S. pod rygorem odpowiedzialności względem Miasta O. za nienależyte wykonanie zobowiązania. Dowodami, które powinien ocenić organ są również dokumenty związane z otrzymaną w 2008 r. dotacją z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. na realizację przedsięwzięcia pn. "Kompleksowy system gospodarowania odpadami na terenie miasta O. oraz powiatu ostrowskiego" i związane z tym zobowiązanie do osiągnięcia efektu ekologicznego (w szczególności umowa nr [...] z [...].12.2008 r. z [...] w sprawie pożyczki udzielonej na realizację przedsięwzięcia; umowa z 2008 r. o dofinansowanie z EKOFUNDUSZU na realizację przedsięwzięcia pn. "Kompleksowy system gospodarowania odpadami na terenie miasta O. oraz gmin powiatu ostrowskiego" oraz umowa nr [...] z dnia [...].08.2014r. z Województwem [...] o dofinansowanie projektu "Kompleksowy system gospodarki odpadami realizowany przez ZGM w O. Sp. z o.o. Etap 1"). W tym miejscu skarżąca też wspomniała, że możliwość osiągnięcia wspomnianego efektu ekologicznego przy założeniu osiągnięcia mocy przerobowej 25 000 Mg/rok i redukcji masy na poziomie 47% w porównaniu do masy przetworzonych odpadów potwierdza [...] Wojewódzki Inspektor "Ochrony Środowiska (pismo [...] z [...].04.2014r.), który następnie w niedługim czasie występując o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia ZGM z rejestru działalności regulowanej próbuje zniweczyć całe przedsięwzięcie inwestycyjne i zahamować proces zmierzający do osiągnięcia wymaganych parametrów mocy przerobowej i redukcji masy. To nie licuje z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa a wręcz ją obraża. Zgodnie z art. 91 ust. 2 u.c.p.g. w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, tj. w przypadku niemożności przyjmowania odpadów z innych przyczyn niż awaria RIPOK, odpady te przekazuje do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu. Tak więc nie jest sankcjonowane kierowanie odpadów do instalacji zastępczej, jeśli niemożność przyjmowania odpadów przez RIPOK wynika z innych przyczyn niż awaria. W uchylonej przez SKO decyzji odmawiającej wykreślenia z rejestru działalności regulowanej wpisu ZGK (nr [...] z [...].04.2014 r.) Burmistrz Miasta O. szczegółowo uzasadnił i udowodnił istnienie niedoboru mocy przerobowej w regionalnych Instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...]-[...] przez co, jak słusznie zauważył i uznał organ, kierowanie odpadów do własnej instalacji, mającej status instalacji zastępczej było w pełni uzasadnione. W ocenie Burmistrza, jak i zdaniem skarżącej, istniały okoliczności faktyczne umożliwiające kierowanie odpadów do instalacji zastępczej. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji w żaden sposób się do tego nie odniósł. Przemilczał analizę tego faktu, przez co zaniechał w tym zakresie ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło właściwie podstawy prawnej decyzji Burmistrza Miasta O. odmawiającej wykreślenia Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. z rejestru działalności regulowanej. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 104 i 107 K.p.a. w związku z art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z przywołanym art. 9j ust. 2 pkt 4 (w obecnym brzmieniu) wykreślenie z rejestru następuje w przypadku gdy stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie natomiast z art. 9j ust. 3 u.c.p.g. wykreślenie z rejestru w przypadkach określonych w ust. 2 pkt 2-5 wstępuje w drodze decyzji. Materialnoprawna podstawa z art. 9j ust. 3 ustawy uprawniała jedynie do wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru. Nie upoważniała ona do wydania decyzji o odmowie takiego wykreślenia. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji winien rozważyć odmowę wszczęcia postępowania, ewentualnie umorzenie wszczętego postępowania. Wydanie decyzji o odmowie wykreślenia nie znajduje oparcia w podstawie prawnej decyzji. W świetle art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 oraz art. 104 ust. 2 K.p.a., rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dotyczyć istoty sprawy a podstawa prawna działania organu winna być ściśle przestrzegana. Jej granice stanowią istotną kwestię dla zapewnienia ochrony przed omnipotencją organu, który może działać tylko tam i o tyle, o ile prawo go do tego upoważnia. W analizowanym przypadku organ drugiej instancji powinien ocenić czy wydając decyzję w pierwszej instancji Burmistrz nie przekroczył prawnych granic swojej aktywności i czy nie zaszły przez to podstawy do stwierdzenia nieważności jego decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] czerwca 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu prawnego i z akt postępowania administracyjnego wynika, że: - po pierwsze [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z [...] września 2014 r. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec skarżącej, na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) – dalej w skrócie: "u.u.c.p.g."]. Wskazał, że skarżąca już po raz drugi przekazuje odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości na terenie miasta O. do instalacji innych niż regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych. Ustalenie to oparł na podstawie przeprowadzonej w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2014 r. kontroli w Mieście O. Kontrola ta wykazała, że skarżąca w I i II kwartale 2014 r. przekazywała odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta O. zmieszane odpady komunalne i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania do własnych instalacji zlokalizowanych w S., które mają status instalacji zastępczych dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK); - po drugie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji (Burmistrz Miasta O.) odmówił wykreślenia skarżącej z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta O. Jako podstawę prawną swojego działania podał art. 9j ust. 2 pkt 4 u.u.c.p.g. Norma ta, na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy, stanowiła że wykreślenie z rejestru następuje w przypadku, gdy stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że gospodarka odpadami komunalnymi była prowadzona przez skarżącą w sposób prawidłowy, co wykazała przeprowadzona [...] października 2014 r. kontrola; występuje niedobór mocy przerobowych w regionalnych instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych przewidzianych do obsługi regionu [...]-[...] w 2013 r. o 66 085 Mg/rok w części mechanicznej, o 69 838 Mg/rok w części biologicznej oraz w 2014 r. o 57 683 Mg/rok w części mechanicznej, o 77 559 Mg/rok w części biologicznej. Zestawienie powyższych danych jednoznacznie wskazuje, że kierowanie odpadów do własnej instalacji mającej status instalacji zastępczej jest w pełni uzasadnione. Ponadto Zakład Gospodarki Odpadami w O. sp. z o.o. jako podmiot świadczący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zobowiązany był do kierowania odebranych odpadów do instalacji w S.; Zakład Gospodarki Komunalnej w O. sp. z o.o. przekazuje odpady komunalne do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych znajdującej się w miejscowości L. ul. [...] gm. R. będącej własnością MPK sp. z o.o. ul. [...] w O. Zgodnie z kartami przekazania odpadu odpady przekazywane są od sierpnia 2014 r.; - po trzecie organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.) decyzją z [...] czerwca 2015 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty, tj. o wykreśleniu skarżącej z wyżej powoływanego rejestru działalności regulowanej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. stanowi, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (od dnia 1 stycznia 2013 r.); art. 9 I ust. 2 u.u.c.p.g. stanowi, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przyczyną wykreślenia z rejestru działalności regulowanej jest stwierdzenie, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje odpady komunalne i inne przeznaczone do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9j ust. 2 pkt 4 u.u.c.p.g.). Nie ma podstaw do wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, jeżeli czyni to po raz pierwszy, wtedy sankcją jest wymierzenie kary pieniężnej (art. 9 x ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g.). Pierwsze naruszenie musi być ewidentnie stwierdzone. O takim stwierdzeniu świadczy wydanie decyzji przez organ o nałożeniu kary w granicach 500 - 2.000 zł, przy tym decyzja ta musi mieć przymiot ostateczności. W sprawie pierwszy przypadek niewłaściwego przekazywania odpadów przez skarżącą ujawnia kontrola Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzona w okresie od [...] do [...] października 2013 r. i wykazała, że od 1 stycznia 2013 r. wskazany podmiot nie przekazuje odpadów zmieszanych komunalnych oraz pozostałych z sortowania do RIPOK. Z kolei drugi ujawniła kontrola Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzona od [...] sierpnia do [...] września 2014 r. i wykazała, że skarżąca po raz drugi przekazuje w okresie I i II kw. 2014 r. odbierane od właścicieli nieruchomości odpady komunalne na terenie miasta, do własnej instalacji zlokalizowanej w L., zamiast do RIPOK. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w art. 9l ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca dopuścił możność dostarczania odpadów do instalacji zastępczych - wskazanych w uchwale wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - zamiast do RIPOK - jedynie w przypadku wystąpienia awarii instalacji regionalnej lub w innych przypadkach - o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie jednak nie występują przypadki wymienione powyżej. Stąd też, brak było podstaw prawnych do nieuwzględnienia wniosku Wojewódzkiego Inspektora odnośnie zastosowania przez Burmistrza Miasta O. przewidzianej prawem sankcji wobec ww przedsiębiorcy dotyczącej wykreślenia z rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; - po czwarte skarżąca zarzuciła naruszenie wydanie decyzji przez organ odwoławczy m. in. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 9l ust. 2 u.u.c.p.g. Zwróciła uwagę na omyłki występujące w zaskarżonej decyzji; fakt, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji żaden organ nie nałożył na skarżącą kary pieniężnej w drodze ostatecznej decyzji za pierwsze naruszenie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.; brak oceny jako dowodów w sprawie umowy nr [...] z [...] lipca 2013 r. zawartej pomiędzy skarżącą a Miastem O. na odbiór odpadów komunalnych i dokumentów związanych z otrzymaną w 2008 r. dotacją z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. na realizację przedsięwzięcia pn. "Kompleksowy system gospodarowania odpadami na terenie miasta O. oraz powiatu ostrowskiego"; fakt przemilczenia okoliczności faktycznych umożliwiających kierowanie odpadów do instalacji zastępczej, na której w decyzji oparł się organ pierwszej instancji, czyli zaistnienia innej przyczyny, o której mowa w art. 9l ust. 2 u.u.c.p.g. W świetle zaprezentowanych stanowisk w sprawie wnioskodawcy, organu pierwszej instancji, organu odwoławczego i skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości [...] i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]. Osnowa tego rodzaju decyzji organu odwoławczego składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie zadośćuczyniło wymogom przytoczonej normy. W ogóle nie uzasadniło bowiem przyczyn, z powodu których uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, w tym nie odniosło się do stanowiska tego organu, które przyczyniło się do odmowy wykreślenia skarżącej z rejestru działalności reglamentowanej (niedoboru mocy przerobowych w regionalnych instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych przewidzianych do obsługi regionu [...]-[...] w 2013 r. i w 2014 r.). Brak podstaw do zastosowania art. 9 l ust. 2 u.u.c.p.g. (w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), Kolegium skwitowało jednym zdaniem, mianowicie że "W rozpatrywanej sprawie jednak nie występują przypadki wymienione powyżej", czyli w art. 9 l ust. 2 u.u.c.p.g., zaliczane do awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub do innych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i dające podstawy do przekazywania odpadów do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi danego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W istocie nie wiadomo zatem, czy u podstaw powyższego stwierdzenia Kolegium legła ocena ww okoliczności, stwierdzonej przez organ pierwszej instancji. Dopiero zatem, po przeprowadzeniu przez Kolegium postępowania wyjaśniającego odpowiadającego treści art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a następnie uzasadnieniu decyzji odpowiadającemu wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zakresie podstaw uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2015 r. i podstaw orzeczenia co do istoty, w tym wykazania braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 9l ust. 2 u.u.c.p.g., będzie można ocenić, czy stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy w sprawie jest prawidłowe, zgodne z prawem. W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, że: 1) decyzją z [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieprzekazywanie od stycznia 2013 r. odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów i orzekło o nałożeniu na skarżącą tej kary; 2) o braku podstaw do wykreślenia z rejestru działalności regulowanej nie mogą decydować stosunki zobowiązaniowe jakie łączą skarżącą z innymi podmiotami, w tym ich treść oraz przedsięwzięcia związane z Kompleksowym systemem gospodarowania odpadami, które skarżąca realizuje i na które otrzymuje dotacje. Zatem z braku oceny jako dowodów w sprawie umowy nr [...] z [...] lipca 2013 r. i dokumentów związanych z otrzymaną w 2008 r. dotacją z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. skarżąca nie może wywodzić pod adresem organu odwoławczego zarzutu naruszenia zasad postępowania dowodowego; 3) postanowieniem z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało wszystkie oczywiste omyłki jakie zaistniały w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – ponowne rozpoznając sprawę – zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych powyżej sformułowanych przez Sąd. W wyniku przeprowadzonego postępowania, tak odpowiadającego zasadom ogólnym, jak i zasadom dowodowym postępowania administracyjnego, wyda decyzję w trybie art. 138 K.p.a. Wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak sentencji wyroku.