IV SA/Wa 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2014 r. sprawy ze skargi Y. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego Y. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2013 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek, złożony za pośrednictwem konsula w C., o udzielenie Y.G. (wskazywanego dalej jako: "skarżący") zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż skarżący zamierza podjąć na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pracę. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż załączone w sprawie dokumenty zostały wytworzone jedynie na potrzeby toczącego się postępowania i zmierzają do zalegalizowania pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu I instancji pobyt na terytorium Polski skarżącego będzie inny niż deklarowany. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie zasad postępowania, w szczególności naruszenie przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz art. 9 i art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), a w szczególności art. 8, jak również błąd w ustaleniach faktycznych. Jednocześnie podniósł, że organ administracyjny wydał swą decyzję w oparciu o opinię konsula, która nie jest wiążąca dla organu i może być co najwyżej pomocna w postępowaniu dowodowym. Podkreślił, iż w toku postępowania przed Wojewodą [...] zostało dołączone zezwolenie na pracę dla skarżącego na stanowisku przedstawiciela handlowego, za wynagrodzeniem 1850 zł brutto, w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] maja 2014 r. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego obecnie spełnia on wszystkie przesłanki przemawiające za udzieleniem mu wnioskowanego zezwolenia w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców w W. decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał za zasadne dokonanie ponownej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skarżący uzasadnił wyłącznie zamiarem wykonywania na terytorium Polski pracy. W części E pkt VI formularza wniosku podał, że środki zapewniające stronie utrzymanie będą pochodziły z wynagrodzenia za pracę Zgodnie z aktami sprawy w [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] wydał zezwolenie typu [...] nr [...] na pracę skarżącego na rzecz "L." Sp. z o.o., ul. [...] w W. na stanowisku przedstawiciela handlowego, w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] maja 2014 r., z wynagrodzeniem nie niższym niż 1 850 zł brutto na podstawie umowy o pracę. Skarżący w przedmiotowym wniosku jako miejsce zamierzonego pobytu wskazał lokal przy ul. [...] w W. Skarżący dołączył do akt sprawy zawartą [...] marca 2013 r. pomiędzy E.K. a Y.G. umowę najmu ww. lokalu mieszkalnego, w której czynsz najmu ustalono na kwotę 300 zł wskazując jednocześnie, iż koszty związane z eksploatacją lokalu, jak również koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi i energią elektryczną i gazem zawarte są w ww. kwocie. Ponadto do akt sprawy dołączył: ubezpieczenie W. w podróży nr [...] ważne na terytorium Polski w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] września 2013 r., przedwstępną umowę o pracę zawartą pomiędzy "L." sp. z o.o. [...] w W., a skarżącym na okres na jaki zostanie udzielona skarżącemu wiza lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony z prawem pobytu w Polsce, w wymiarze 1 etatu na stanowisku przedstawiciel handlowy z wynagrodzeniem 1850 zł brutto, oświadczenie T.T. z [...] lipca 2013 r. działającego na rzecz ww. spółki, iż skarżący zostanie zatrudniony na stanowisku przedstawiciela handlowego z wynagrodzeniem 1850 zł brutto, umowa o pracę zawarta pomiędzy L. sp. z o.o. ul. [...] w W. a skarżącym, umowę zawartą na czas określony od [...] lipca 2013 r. - [...] maja 2014 r. na ww. stanowisku, na 1 etat z wynagrodzeniem 1850 zł brutto. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że pełnomocnik pracodawcy poinformowała Wojewodę [...], o opóźnieniu w podjęciu zatrudnienie przez cudzoziemca. W związku z tym, zezwolenie na pracę typ [...] zachowało swoją ważność. Ponadto w wyniku przeprowadzonego [...] września 2013 r. wywiadu środowiskowego pod adresem pracodawcy cudzoziemca tj. W. ul. [...], funkcjonariusze Straży Granicznej ustalili, że przy ul. [...], na II Piętrze, pokój [...] znajduje się firma "R." Sp. z o.o., z którą "L." Sp. z o.o. ma podpisaną umowę od grudnia 2011 r. do grudnia 2013 r. Umowa między ww. firmami polega na przekazywaniu korespondencji. Ustalono, że wskazany adres nie jest miejscem, w którym mieści się firma "L." Sp. z o.o. i pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Pracownicy firmy "R." Sp. z o.o stwierdzili, że nie znają adresu, ani numeru telefonu firmy "L." Sp. z o.o. Firmy kontaktują się ze sobą tylko i wyłącznie w sprawie korespondencji. W ocenie organu odwoławczego istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy mają ustalenia dokonane przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej w S., który negatywnie zaopiniował wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Po przytoczeniu treści art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 k.p.a. stwierdził, że za dopuszczalne należy uznać uwzględnienie wywiadu przeprowadzonego ze skarżącym przez konsula w S., jako dowodu w sprawie. Wskazał, że z wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ze str. 8 części F: Adnotacje urzędowe (wypełnia organ przyjmujący wniosek) Opinia organu przyjmującego wniosek" wynika, że konsul - jako organ przyjmujący wniosek skarżącego - był zobligowany do wyrażenia swojej opinii w przedmiotowej sprawie. Stwierdził, że wprawdzie opinia konsula w S. nie była wiążąca dla Wojewody [...], ale miał on prawo posiłkować się nią przy podejmowaniu decyzji, tym bardziej, że cudzoziemiec przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i Wojewoda [...] nie miał możliwości przesłuchania skarżącego osobiście. Podał, że z ustaleń konsula dokonanych na podstawie analizy przedłożonych dokumentów oraz rozmowy ze skarżącym wynika, iż skarżący udaje się do Polski w celu podjęcia pracy w spółce L. Sp. z o.o. w charakterze przedstawiciela handlowego, jednak podczas rozmowy z konsulem nie potrafił uzasadnić warunków swojego pobytu w Polsce. Wiedział jedynie, że ma pracować dla W.L.- przyjaciela ciotki. Nie wiedział jednak, czym miałby się zajmować, gdzie mieszkać ani ile zarabiać. Skarżącemu dwukrotnie odmówiono wizy w wydziale ambasady F. w P., starał się o uzyskanie wizy w celu podjęcia studiów w języku [...] mimo, że nie włada tym językiem. Zdaniem konsula jest to próba wyłudzenia wizy wjazdowej do strefy Schengen i emigracji do jednego z państw Europy [...] - prawdopodobnie F. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił opinię konsula Rzeczypospolitej Polskiej w S. oraz Wojewody [...], że okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu skarżącego na terytorium Polski jest lub będzie inny niż deklarowany. Zdaniem organu istnieje uzasadnione podejrzenie, że załączone w sprawie dokumenty zostały wytworzone na potrzeby toczącego się postępowania i miały posłużyć jedynie do zalegalizowania pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym uznał, iż wobec skarżącego zachodzi okoliczność określona w art. 57 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którą cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w podstawie prawnej decyzji Wojewody [...] zamiast art. 57 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, w związku z 53 ust. 1 pkt 1 i 53 b ust 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, właściwe zastosowanie ma art. 57 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Uchybienie to nie podważa jednak zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w W. z [...] listopada 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżący uzasadniając skargę podniósł, iż stwierdzenia Konsula, szczególnie w S., nie zasługują na poważne traktowanie. W uzasadnieniu decyzji słusznie zauważono, iż opinia Konsula, a szczególnie z S., nie może mieć mocy i nie ma mocy wiążącej. Jednakże ta w istocie sugestia niczym nieuzasadniona - gdyż Konsul nie wskazał żadnych innych okoliczności oprócz faktu, iż skarżący starał się dwa razy o wizę [...] bez powodzenia - zaciążyła nad rozumowaniem i działaniem Urzędu Wojewody [...] i Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Organy administracji obu instancji postąpiły wbrew przepisom k.p.a., naruszyły art. 7, gdyż nie wyjaśniły wszelkich przesłanek podjętych decyzji. W jego ocenie argument, iż działania skarżącego budzą wątpliwości co do przesłanek jego działania jest nieuzasadniony. Organy obu instancji nie nawiązały m.in. kontaktu z pracodawcą skarżącego. Organy obu instancji w toku toczącego się postępowania nie wykorzystały możliwości, jakie stwarza im art. 75 § 1 k.p.a. Zamiast wyjaśniać sprawę i stosować w praktyce art. 7 i 8 k.p.a. wyszukują w różnych źródłach różne uzasadnienia i opinie prawne podnoszone następnie do rangi zasad dla uzasadnienia braku swojej aktywności lub uzasadnienia wątpliwych rozstrzygnięć. Wskazał, że wypełnił wszystkie przewidziane w art. 53b ustawy o cudzoziemcach warunki, zarówno on, jak również jego pracodawca poniósł określone koszty. Już samo to świadczy, że celem jego działań było zatrudnienie i praca w Polsce. To, iż starał się o wizy do F. ma się nijak do postępowania w RP. Fakt, iż skarżący stara się o polepszenie swojego bytu nie może w żaden sposób być traktowany na jego niekorzyść. Podkreślił, iż uzyskał legalne zezwolenie na pracę, czyli Urząd Wojewody [...] wydając mu takie zezwolenie nie widział żadnego zagrożenia dla rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu ds. Cudzoziemców w W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga zawiera brak formalny, albowiem nie została podpisana przez skarżącego, oznaczonego w jej nagłówku imieniem i nazwiskiem, ale przez J.W., która przez skarżącego umocowana do jego reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. Następnie organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu, ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 982/08, LEX nr 594803). Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany. Zdaniem Sądu, z art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach wynika, że odmowa udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następuje wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że cudzoziemiec starając się o wizę pobytową podał nieprawdziwy cel pobytu w Polsce lub, gdy zmienia on cel pobytu na terytorium Polski, jednakże z okoliczności sprawy wynika, że cel ten będzie inny niż deklarowany. Odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest więc uzasadniona jeśli zostanie wykazane, że cel pobytu cudzoziemca w Polsce będzie odmienny od deklarowanego. Za taką wykładnią art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach przemawia użycie przez ustawodawcę spójnika "lub". Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że odmowa udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bałyby uzasadniona wówczas, gdyby organ administracji wykazał, że skarżący w toku postępowania wskazał nieprawdziwy cel pobytu, przy czym cudzoziemiec po przybyciu do Polski może zmienić cel pobytu, który zadeklarował starając się o wydanie wizy. Analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji zostało wydane przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W konsekwencji nieuzasadniona była akceptacja rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ II instancji. Przede wszystkim organy administracji nie wykazały, że skarżący ubiegając się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony podał nieprawdziwy cel pobytu, jakim jest podjęcie pracy. Skarżący uzyskał zezwolenie na pracę typ [...], ważne od [...] czerwca 2013 r. do [...] maja 2014 r. na stanowisku przedstawiciel handlowy na rzecz "L." Sp. z o.o. z wynagrodzeniem brutto nie niższym niż 1850 zł miesięcznie (karta 42 akt sprawy), jak również w aktach sprawy znajduje się deklaracja osoby, która zamierza go zatrudnić, że zatrudnienie takie nastąpi (oświadczenie T.T. z [...] lipca 2013 r.) oraz przedwstępna i stanowcza umowa o pracę (karty: 55, 56, 59 akt sprawy). Jednocześnie nie przedstawiono żadnych dowodów, które podważałyby prawdziwość deklarowanego przez skarżącego celu pobytu. Organ upatrywał takiej okoliczności w błędnie podanym adresie. Jednak w świetle zasad wiedzy i doświadczenie życiowego z samego faktu, iż "L." Sp. z o.o. pod wskazanym przez skarżącego adresem: W., ul. [...], nie prowadzi działalności gospodarczej, a ma podpisaną umowę z działającą pod tym adresem "R." sp. z o.o. w sprawie przekazywania korespondencji nie można w sposób uprawniony wyprowadzić stanowczego wniosku, że cudzoziemiec, ubiegając się o zezwolenie na pobyt czasowy nieprawdziwie podał, iż jest to podyktowane zamiarem podjęcia pracy. Ustalono, że wskazany adres nie jest miejscem, w którym mieści się firma "L." Sp. z o.o. i pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Pracownicy firmy "R." Sp. z o.o. stwierdzili, że nie znają adresu, ani numeru telefonu firmy "L." Sp. z o.o. Firmy kontaktują się ze sobą tylko i wyłącznie w sprawie korespondencji. Tym niemniej organ nie wyjaśnił, czy wskazana spółka faktycznie prowadzi działalność gospodarczą i czy skarżący istotnie miał tam pracować. To kwestia pracy, a nie adresu firmy powinna decydować o ocenie, czy spełnione zostały przesłanki udzielenia zezwolenia. Również z braku szczegółowej wiedzy na temat przyszłych warunków pracy skarżącego, ma które zwracano uwagę w piśmie Wydziału Konsularnego Ambasady F. i w P. nie można wywodzić, że zaszła powoływana przez organ negatywna przesłanka w postaci faktycznie innego celu zamierzonego pobytu niż deklarowany. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA: sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieprawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisu prawa materialnego, bez uprzedniego należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Wobec wskazanych uwarunkowań procesowych (brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy) przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa zakreślających warunki wydania decyzji o zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wymogi co do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z przesłanek ustawowych. Wobec niewyjaśnienia powyższych kwestii należy stwierdzić, że w sprawie naruszono przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) rozstrzygnięto jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego oparto o art. 200 p.p.s.a.