IV SA/Wa 2463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. Biuro Regionu 2 w K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2005r. Głównego Inspektora Sanitarnego uchylającego w całości postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2005 r. uzgadniające w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], na działce nr geod. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Sanitarny przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił warunki zabudowy planowanej inwestycji z zastrzeżeniem, że każdorazowa zmiana sposobu zabudowy wokół stacji będzie wymagała uwzględnienia istniejących źródeł promieniowania elektromagnetycznego, co może prowadzić do konieczności zmiany parametrów stacji lub jej likwidacji. Na powyższe postanowienie zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego wnieśli Z. i Z. C., którzy nie wyrażając zgody na montaż stacji bazowej wskazali, że budynek gospodarczy, na którym przewidziano lokalizację stacji bazowej przylega do terenu przeznaczonego na realizację budynku mieszkalny. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz.2573), należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Raport ten powinien zostać dołączony do wniosku ustalenie warunków zabudowy wg art. 50 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627, ze zm.). Organ wskazał, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie określają, kto powinien być autorem raportu, nie mniej jednak uznać należy, że winna to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Opinia stanowi dowód w sprawie, a więc w stosunku do autora opinii mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 84, a zatem autor raportu podlega wyłączeniu podobnie jak biegły na zasadach i w trybie art. 24 kpa. Organ stwierdził, że raport oddziaływania na środowisko opracowany został przez K. P., który jednocześnie reprezentując inwestora – P. S.A. z siedzibą w W. złożył w jego imieniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działanie w imieniu inwestora świadczy o tym, że K. P. pozostawał z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Zdaniem organu drugiej instancji oparcie się przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w postępowaniu prowadzącym do wydania postanowienia na wyżej wymienionym raporcie narusza zasady postępowania, wskazane w przepisach art.7, 8, 24, 77§1, 75, 80 i 84 kpa i stanowi, że w sprawie niniejszej postępowanie dowodowe przeprowadzone było wadliwie. Uchybienie to, mające istotny wpływ na wynik postępowania spowodowało, że organ nie zajmując stanowiska merytorycznego uznał, iż zaskarżone postanowienie nie może się ostać ze względów proceduralnych. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. czy K. P. na prawo do występowania w imieniu inwestora. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. uchylił w całości postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2005 r. uzgadniające w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], na działce nr geod. [...]. P. S.A. z siedzibą w W. reprezentowany przez K. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego ze względu na rażące naruszenie prawa tj. art.138 § 2 kpa. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że organ odwoławczy nie powinien uchylać postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na fakt, iż wykonujący raport oddziaływania na środowisko występował w imieniu inwestora. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny wydanym na podstawie art.157 § 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny nie stwierdził nieważności swojego postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. uchylającego w całości postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2005 r. uzgadniające w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], na działce nr geod. [...]. Jak wskazuje w uzasadnieniu organ, po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, że nie wystąpiły przyczyny wymienione w art.156 § 1 kpa pozwalające na stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 24 maja 2005 r K. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że zgodnie z art.156 § 1 pkt 2, w związku z art.126 kpa tj. przepisami, na które powoływał się odwołujący, organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nie można uznać, że wobec konieczności przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, w tym ewentualnej oceny nowego raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi rażące naruszenie prawa. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik P. S.A. Biuro Regionu 2 w K. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2005 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie postanowień art. 6, 7 i 8 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia w sposób oczywisty naruszającego treść art. 24, 84 i 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, sporządzony zgodnie z postanowieniami ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi dowód w sprawie, do którego znajduje zastosowanie art. 84 kpa oraz, że autor raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko podlega wyłączeniu podobnie jak biegły, na zasadach i w trybie art. 24 kpa. Skarżący wskazał również na rażące naruszenie art. 7 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie założenia, że K. P., pełnomocnik skarżącej spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej przez spółkę inwestycji pozostawał z nią w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki oraz, że nie dysponował fachową wiedzą, niezbędną do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, nie było podstaw do wydanie przez organ postanowienia o uchyleniu postanowienia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż nie zachodzą przesłanki określone w art.138 § 2 kpa upoważniające organ do podjęcia takiej właśnie decyzji. Postępowanie dowodowe w toku pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie procedurami. Zdaniem skarżącego w postanowieniu uchylającym postanowienie pierwszej instancji, Główny Inspektor Sanitarny nie przedstawił żadnych zarzutów dotyczących nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania, w szczególności sporządzonego raportu oraz nie wskazał żadnych okoliczności, które pozwalałyby kwestionować poprawność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, a tym samym mogłoby uzasadniać konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają w sposób enumeratywny jedynie przyczyny zezwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa oraz czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych określonych w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. W tym miejscu należy także podkreślić, że kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje funkcjonować w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym (vide wyrok NSA z 28.11.2000 r I S.A. 1477/99 niepublikowany, wyrok NSA z 29.06.2001 r. I S.A. 2134/99 niepublikowany). Ponadto należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający dokonuje oceny decyzji będącej przedmiotem tegoż postępowania mając na uwadze stan faktyczny, jak i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wreszcie podkreślić należy, że kasacyjny charakter rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu nadzorczym wyklucza możliwość orzekania w tym postępowaniu co do istoty sprawy. Organ orzekający może więc jedynie stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania odmawia stwierdzenia nieważności decyzji ( vide wyrok NSA z 10.06.1999 r. I SA 1527/98 niepublikowany, wyrok NSA z 27.02.2001 r. II S.A. 590/00 niepublikowany). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 § 1 kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa należy badać nie tylko treść samej decyzji oraz zachowanie przepisów formalnych prawa administracyjnego, ale należy także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco norm prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 9.03.2000 r. I S.A./Ka 1582/98 niepublikowany, wyrok NSA z 26.09.2000 r. V S.A. 2998/99 niepublikowany). Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są, uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2005 r., którym uchylono postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2005 r. uzgadniające w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w [...] przy ul. [...], na działce nr geod. [...], a więc postanowienie kasacyjne. Przyczyną uchylenia było uznanie, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie. Trafnie stwierdził Główny Inspektor Sanitarny, że raport oddziaływania na środowisko opracowany dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest dowodem w sprawie. W niniejszym postępowaniu raport został sporządzony przez pełnomocnika inwestora – P. S.A. K. P. Należy zgodzić się z organem, że w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 84 kpa oraz art. 24 kpa, bowiem autor raportu powinien podlegać wyłączeniu, podobnie jak biegły. Dodatkowo wątpliwości Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyły również kwestii pozostawania K. P. z jedną ze stron (P. S.A.) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Organ uznał, że takie uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania i nie zajmując stanowiska merytorycznego uchylił zaskarżone przez Z. i Z. C. postanowienie. Działając w trybie nadzoru Główny Inspektor Sanitarny uznał, że takie rozstrzygnięcie nie jest rażącym naruszeniem prawa, które zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa prowadziłoby do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, uznając, że wydanie postanowienia uchylającego postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2005 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym należy zauważyć, że podobna sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprawie sygn.akt IV SA/Wa 2542/02 zakończonej prawomocnym wyrokiem, na skutek skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego Sąd uznał, co prawda, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie określają kto powinien być autorem raportu, nie mniej jednak uznać należy, że winna to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Jest to bowiem dowód w sprawie, a zatem mają do niego zastosowanie przepisy kpa, w tym art.84. Zatem autor raportu podlega wyłączeniu, podobnie jak biegły na zasadach i w trybie art. 24 kpa. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że pełnomocnik inwestora, będący jednocześnie autorem raportu pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Oparcie się zatem przez organ orzekający na tak sporządzonym raporcie narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone było wadliwie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.