IV SA/Wa 2473/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. i K. P. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 9a, art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca2015 roku Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i K. małżonków P. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,2600 ha i nr [...] o pow. 0,4800 ha, stanowiącej własność A. i K. małżonków P., poprzez zezwolenie P. S.A. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie w granicach pasa technologicznego przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn: "Budowa dwutorowej linii 400kV [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]" oraz zobowiązującej P. S.A. z siedzibą w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zobowiązania wnioskodawcy do zapłaty odszkodowania, utrzymał w mocy ww decyzję Starosty [...]. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła w następującym stanie faktycznym. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...]), część działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. gm. [...] znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE - teren infrastruktury elektroenergetycznej. Na terenie tym dopuszcza się lokalizację inwestycji pn. "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...] dla dwutorowej linii energetycznej [...] (publ. Dz. Urz.Woj. [...]) a polegającej min. na rozmieszczeniu obiektów urządzeń jak: słupów i przewodów elektroenergetycznych oraz infrastruktury towarzyszącej w tym: dróg do obsługi infrastruktury elektroenergetycznej. Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym Nr [...] z dnia [...] r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...]) wskazał, że część ustaleń planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie stwierdził nieważność ustaleń ww uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...], jednakże, powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny przeznaczone w tym planie pod budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] na działkach nr [...] i [...] w B. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położona w miejscowości B. gm. [...], objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność małżonków P. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zezwolenie P. S.A. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie w granicach pasa technologicznego, przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn: "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]", a w szczególności na: - zezwoleniu na przeciągnięciu nad nieruchomością przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], tj. przewodów fazowych 3x AFL-8350 mm2 i odgromowych linii 2xOPGW 48J skojarzonych ze światłowodem z jednoczesnym wybudowaniem na granicy tych działek w obrębie pasa technologicznego słupa energetycznego kratowego serii E33 podtrzymującego te przewody oraz późniejszym funkcjonowaniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji; - dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez P. S.A. z siedzibą w K. w celu wykonania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów; - ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska; - wycinkę istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technologicznego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości (w obrębie pasa technologicznego) z produkcji rolnej i/lub leśnej. Starosta wskazał na lokalizację i powierzchnię ograniczenia: - w działce nr [...] - pow. 0,3571 ha (pas technologiczny wymiarach 70 m i 51 m) stosownie do złącznika graficznego Nr 1 do decyzji, - w działce nr [...] - pow. 0,1332 ha (pas technologiczny wymiarach 70 m i 19 m) stosownie do złącznika graficznego Nr 2 do decyzji. Starosta wskazał również na okres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. od maja 2015 roku do grudnia 2016 roku, nie dłużej niż 60 dni. Powyższą decyzją Starosty zobowiązano również inwestora P. S.A. z siedzibą w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu linii energetycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Złożenie wniosku przez inwestora i wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem przez P. S.A. z siedzibą w K. z właścicielami rokowań, celem uzyskania zgody na dobrowolne udostępnienie inwestorowi nieruchomości (protokoły rozbieżności sporządzone w dniach 13 lutego 2014 roku, 28 lutego 2014 roku, 4 kwietnia 2014 roku i 12 sierpnia 2014 roku, pisma z dnia 27 listopada 2014 roku adresowane do małżonków P. o wyrażenie zgody na ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości, w drodze umowy służebności przesyłu na rzecz inwestora – P. S.A. i wyrażeniu zgody na realizację inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, które pozostały bez odpowiedzi.). P. S.A. z siedzibą w K. poinformowała stronę o zakresie planowanej inwestycji, załączając do dokumentów mapę określająca przebieg linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości jak również proponowała stronie wynagrodzenie. Ponadto inwestor poinformował właściciela nieruchomości, że odmowa przyjęcia oferty, a także nieudzielanie odpowiedzi we wskazanym terminie zostanie uznane za nie wyrażenie zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu art. 124 ust.l u.g.n. Ostatecznie skarżący nie wyrazili zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i K. małżonkowie P., zarzucając decyzji naruszenie art. 124 ust. 1, ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskutek rozpoznania odwołania Wojewoda [...] wydał zaskarżoną do Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] uznając, że zarówno poczynione przez niego ustalenia jak i podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie za prawidłowe. W związku z podniesionymi zarzutami strony, organ odwoławczy dokonał oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzących do wydania decyzji w niniejszej sprawie i wskazał, iż Starosta [...] orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości prawidłowo stwierdził, że wniosek P. S.A. spełnia wymogi przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., albowiem wskazana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie ww prac, spełnione zostały zatem wymogi formalne wniosku, jak i inwestycja stanowi niewątpliwie cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie ponadlokalne. Podniósł nadto, że realizacja inwestycji polegającej na umieszczeniu przewodów linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości gruntowej ma zaspokajać potrzeby społeczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w północno wschodniej części kraju i została ujęta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 podjętej Uchwalą Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 roku (publ. MP z 2012r.f poz. 252), zaplanowana do realizacji w 2015 roku a termin jej ukończenia określono do końca 2016 roku. W skardze wywiedzionej na ww decyzję skarżący A. i K. małżonkowie P. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k. p. a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a polegające na nieprecyzyjnym określeniu przez Starostę [...] lokalizacji i powierzchni ograniczenia w korzystania z ww nieruchomości, która to decyzja faktycznie odnosi się do całej jej powierzchni. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r.; o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości; o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi z dnia 4 sierpnia 2015 r. na decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca2015 r., dotyczącą niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08). Badając zaskarżoną decyzję Ministra w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i ze stanowiska przedstawicieli nauki prawa, instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Podkreśla się w szczególności jej wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14) oraz E. Bończak–Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z części przedmiotowej działki stanowiącej własność skarżących małżonków P. Ponieważ strony nie doszły do porozumienia a inwestor podtrzymywał wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie opisanej wyżej inwestycji, niewątpliwie celu publicznego, zasadnym było wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Jednakże decyzja Starosty [...] dotknięta jest wadliwością z tego względu, iż w niniejszej sprawie konieczne było wyjaśnienie oraz zbadanie wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, czego organ I instancji nie przeprowadził. W szczególności powyższe odnosi się do przeprowadzenia wnikliwej analizy dotyczącej ustalenia najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli nieruchomości, a polegające na dokładnym wskazaniu rodzaju, ilości i miejsca położenia drzew podlegających wycince. Nie do zaakceptowania jest przyjęcie przez Starostę ogólnego sformułowania zawartego w decyzji, umożliwiającego inwestorowi na dowolną interpretację zapisów decyzji tj: "w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technologicznego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości (w obrębie pasa technologicznego) z produkcji rolnej i/lub leśnej". Powyższe ograniczenie znacznie wykracza poza konieczny zakres, który winien był być w sposób bardzo dokładny zakreślony. Przede wszystkim, organ I instancji powinien był ustalić rodzaj i ilość drzew w obszarze pasa technologicznego podlegających wycince jak również określić dokładnie, zawężając pozostały teren podlegający ingerencji inwestora, jakie drzewa, w jakiej ilości i w jakim miejscu położone, mogą ewentualnie zostać usunięte. Ogólne sformułowanie zawarte w decyzji o treści: "w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji" stanowi rażące naruszenie przepisu art. 124 cyt. ustawy, poprzez ograniczenie ponad miarę korzystania przez skarżących z ich własności i umożliwiając inwestorowi na dokonywanie dowolnej ingerencji na nieruchomosci bez koniecznego uzasadnienia i bez wskazania rzeczywistej potrzeby. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, obie decyzje winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego celem ponownego przeanalizowania wniosku inwestora i pod tym kątem dokonania stosownych ustaleń celem podjęcia racjonalnego rozstrzygnięcia w sprawie, umożliwiającego zarówno właścicielom jak i inwestorowi prawidłowe funkcjonowanie na objętym ograniczeniem terenie. Ponownie rozpatrując wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej uwagi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.