IV SA/Wa 249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), określanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań M.M. oraz Miejskiego Zarządu Dróg w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5.752.228,00 zł za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Pana M.M., przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], położoną w mieście K., obrębie 0010, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1119 ha (przeznaczoną pod budowę węzła drogowego u zbiegu ulic: [...] wraz z przebudową ronda im. [...], w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta K.) i przyznaniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., kwoty 327.659,00 zł, na rzecz M.M. kwoty 5.422.808,20 zł, za budynki posadowione na nieruchomości oraz za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, na rzecz Skarbu Państwa, kwoty 1.760,80 zł, z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej zwykłej ustanowionej na prawie użytkowania wieczystego oraz zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił następujący stan sprawy. Nieruchomość położona mieście K., obrębie 0010, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1119 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę węzła drogowego u zbiegu ulic: [...], wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta K. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5.752.228,00 zł za nieruchomość stanowiącą uprzednio własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym M.M., położoną w mieście K., obrębie 0010, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1119 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], przeznaczoną pod budowę węzła drogowego u zbiegu ulic: [...] wraz z przebudową ronda im. [...]w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta K. i przyznaniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., kwoty 327.659,00 zł, na rzecz M.M. kwoty 5.422.808,20 zł, za budynki posadowione na nieruchomości oraz za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Dyrektora Izby Celnej w K., kwoty 1.760,80 zł, z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej zwykłej ustanowionej na prawie użytkowania wieczystego oraz zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.M. oraz Miejski Zarząd Dróg w K. Miejski Zarząd Dróg w K. podniósł, iż kwota ustalonego odszkodowania znacznie przewyższa słuszne odszkodowanie jakie zapewnia Konstytucja oraz poniesioną szkodę z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości, skarżący wskazał również, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa i nie powinien stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. M.M. podniósł, iż wykorzystany na potrzeby ustalenia odszkodowania operat szacunkowy opracowany został z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz specustawy drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Województwa [...] stanowi operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., posiadającą uprawnienie nr [...].Wskazał, że operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Dalej Minister wywodził, że ze sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] jest zabudowana. Obecnie na tych terenach lokalizowana jest nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z handlem i usługami usytuowanymi w poziomie parteru. Po zachodniej stronie ul. [...] zlokalizowane są tereny Zakładów [...] S.A., zaś w niewielkiej odległości od przedmiotowej nieruchomości, wzdłuż rzeki S. ciągną się tereny rekreacyjne. Działka położona jest u zbiegu głównych ciągów komunikacyjnych miasta - ul [...] i ul. [...], o dużym natężeniu ruchu samochodowego oraz ulicy łączącej ww. ulice. Na ul. [...] zlokalizowane są przystanki komunikacji miejskiej obsługujące kilka linii autobusowych. Dostępność komunikacyjna nieruchomości jest bardzo dobra. Działka stanowi grunty sklasyfikowane jako inne tereny zabudowane - Bi. Nieruchomość ma kształt nieregularny, średniokorzystny, wieloboczny. Sąsiednią zabudowę stanowią budynki mieszkalne, jednorodzinne wraz z zabudowaniami gospodarczymi od strony południowej, magazyny i budynki przemysłowe (zlokalizowane po przeciwnej stronie ul. [...]), od strony zachodniej, na sąsiedniej parceli po przeciwnej stronie ulicy dojazdowej zlokalizowana jest myjnia i warsztat samochodowy. Dalej Minister odwołał się do opisu nieruchomości zawartego we wskazanym operacie i wskazał, że dla rzeczoznawca majątkowy, wyceniając wartość rynkową nieruchomości gruntowej zabudowanej, obejmującej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynków i budowli stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, zastosował podejście dochodowe, metodę inwestycyjną, technikę kapitalizacji prostej dochodu netto. Natomiast wartość prawa własności gruntu określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę 5.752.228,00 zł, przy czym wartość prawa własności nieruchomości ustalono na kwotę 920.131,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków i budowli na kwotę 5.424.569,00 zł. Organ zwrócił ponadto uwagę, że operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., był przedmiotem badania przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. W opinii z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] stwierdzono, że operat szacunkowy zawiera błędne ustalenia w zakresie analizy rynku dla określenia wartości nieruchomości oraz analizy rodzaju atrybutów oraz siły ich wpływu na ceny nieruchomości, a ponadto operat zawiera odstępstwa od przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz norm zawodowych, których stosowanie autor operatu zadeklarował w treści opracowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, według Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych, końcowe wyniki oszacowania, jako pochodzące z nieprawidłowo przeprowadzonej procedury szacowania, są nieprawidłowe, a tym samym należy uznać, iż nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdyż został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Ministra, z tego powodu, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyraziła negatywną opinię o operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z powodu wadliwości operatu, Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze M.M. zaskarżył w całości decyzję i wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w tym prawa materialnego oraz procesowego, co przejawia się między innymi w braku określenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju czy decyzję Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...].01.2013 r. uchyla w części czy w całości. W ocenie skarżącego stwierdzenie Ministra infrastruktury i Rozwoju "...uchylam zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2013 roku i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji..." nie jest precyzyjnym określeniem i spowoduje przewlekłość postępowania. Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...] o należnym M.M. odszkodowaniu winna być wydania w terminie do 29 kwietnia 2011 r., gdyż decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] została utrzymana w mocy za pewnymi wyjątkami decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Z uwagi na zawarte rozbieżności w opiniach Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych co do tego samego operatu szacunkowego wykonanego przez J.J. w listopadzie 2012 r. skarżący wniósł o nakazanie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, by organ ten nakazał przy wykonaniu kolejnego operatu szacunkowego w przedmiocie wyliczenia prawidłowego odszkodowania na rzecz skarżącego ( nadzór nad operatem ) wykonanie wszelkich uzgodnień powołanemu rzeczoznawcy majątkowemu w oddziale Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego stanowiły podstawę do jego ponownego zlecenia, powodując konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, celem zachowania dwuinstancyjnego toku postępowania i możliwości wypowiedzenia się stron w zakresie prawidłowości operatu w postepowaniu dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.). Skoro bowiem Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych wydało negatywną opinię dotyczącą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., będącego podstawą do wydania decyzji organu I instancji, to z mocy art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., spowodowało to, iż przedmiotowy operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości. Tym samym upadła podstawa dowodowa do wydania decyzji przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ustawy. Powoduje to konieczność sporządzenia nowego operatu, bowiem ustalenie odszkodowania wymaga wiadomości specjalnych. Na temat charakteru opinii wydawanej przez organizację zawodową wypowiedział się NSA, który w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II OSK 103/07, LEX nr 479032, stwierdził, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie tylko powinien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1622/05, LEX nr 222029. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. W konsekwencji organ odwoławczy uchyla decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa (a co za tym utrzymanie w mocy idzie powodowałoby to pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą). Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). W przedmiotowej sprawie o wadliwości decyzji opartej na operacie szacunkowym, który został negatywnie oceniony przesadza przytoczony wcześniej art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, treść zaskarżonej decyzji Ministra jednoznacznie wskazuje, że uchylona została całość decyzji organu I instancji, w związku z czym nie jest zasadny zarzut braku precyzyjnej wypowiedzi organu, co miałoby przedłużać postępowanie. Na uchylenie decyzji w całości wskazuje ponadto powód rozstrzygnięcia Ministra w postaci wadliwości operatu, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia koresponduje z treścią uzasadnienia decyzji. Wobec tego, że argumentacja zawarta w skardze nie podważyła prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, a Sąd z urzędu nie dostrzegł wadliwości decyzji bądź poprzedzającego ją postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi spowodowało bezprzedmiotowość wniosku skarżącego w zakresie nakazania organowi wytypowania rzeczoznawcy majątkowego z oddziału Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. (niezależnie od innych przesłanek niepozwalających na jego uwzględnienie).