IV SA/Wa 2493/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewoda [...], dalej również jako "organ odwoławczy", "organ II instancji", utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. dalej jako "decyzja organu I instancji", ustalającej odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną, drogę gminną, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 3762 m2 położone w obrębie B., gmina J. Stan sprawy przedstawiał się następująco. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Wójt Gminy J. zatwierdził podział nieruchomości tj. działki nr [...] położonych we wsi B. 2. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ,2 i 3 u.g.n. działki wydzielone pod drogi publiczne, gdy do podziału doszło na skutek wniosku właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. A za przejęte działki właścicielowi należy się odszkodowanie. Odszkodowanie ustala się wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem , użytkownikiem a organem. Gdy do takiej umowy nie dojdzie odszkodowanie ustala się decyzją administracyjną. Z akt sprawy wynika, że strony nie doszły do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze cywilnoprawnej. 3. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia przez Gminę J. z mocy prawa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 3762 m2. Po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/WA 492/10 uchylono decyzję organu II instancji wskazując na uchybienia w operacie szacunkowym. 4. Ponownie rozpoznając sprawę został dopuszczony dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego W.K. jednakże operat ten został zdyskwalifikowany przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Kolejne opinie sporządzone zostały przez T.O. 5. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. Starosta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] wobec konieczności dokonania analizy rynku regionalnego transakcji drogowych. Organ wskazał, że dopiero przy braku tego rodzaju nieruchomości będzie można zastosować stawki dla nieruchomości zabudowanych. Poza tym operat nie został podpisany przez rzeczoznawcę. 6. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie na kwotę 519 645 zł zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. T. – Gminę J. w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalenia wysokości odszkodowania organ dokonał na podstawie operatów z [...] października 2014 r. sporządzonych przez W.L. Dokonując oceny sporządzonych przez niego operatów organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 207, poz. 2109) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.(D.U. Nr 165 z 2001r.), dalej zwanego " rozporządzeniem", przyjmując podejście porównawcze metodę porównywania parami, biorąc do porównania rynek lokalny - teren powiatu [...] i rynek regionalny - teren miasta N., nieruchomości przeznaczone pod drogi - transakcje sprzedaży od 17 lipca 2013 r. do 17 czerwca 2014 r., wybierając próbkę 3 transakcji o cenach jednostkowych od 107,50 zł/m2 do 250,95 zł/m2. Ostatecznie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działki wycenianej na rynku lokalnym wartość 1 m2 szacownych nieruchomości ustalono na 138,13 zł., co łącznie za obie działki pozwoliło na ustalenie wysokości odszkodowania na 519 645 zł. W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu operaty zostały sporządzone w sposób prawidłowy, są spójne, właściwie uzasadnione z prawidłową ilością i rodzajem nieruchomości podobnych. Wycena została dokonana z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na przeznaczenie drogowe w dniu wydania decyzji podziałowej a rzeczoznawca zgodnie z zaleceniami Wojewody rozszerzył rynek nieruchomości o rynek regionalny i lokalny. 7. Organ nie zgodził się z zarzutami, że w operatach zostało przyjęte przeznaczenie wycenianych nieruchomości niezgodnie z zapisami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opinii wynika, że biegły ustalił przeznaczenie mieszane, co wynikało z postanowień planu (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną- tereny 3 MN i pod drogę gminną – tereny 2KDD). Część dawnej działki [...] była przewidziana pod drogę lokalną. 8. Organ odniósł się do podnoszonej przez skarżącą kwestii wymierzenia S.L. kary dyscyplinarnej i na podstawie informacji z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że kara wykreślenia z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych została wymierzona po sporządzeniu przez niego operatów, uzupełnień do nich i przeprowadzonej rozprawie administracyjnej. W związku z tym operaty mogą stanowić dowód w sprawie. Poza tym uznał za błędne stanowisko skarżącego co do sposobu wyboru biegłego, wskazując, że wyłonienie biegłego może nastąpić wyłącznie w drodze przetargu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (D.U. 2013, poz. 907). Podkreślił, że skoro skarżący kwestionuje opinię to mógł zgodnie z art. 159 ust. 1 U.g.n. zwrócić się o jego weryfikację do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych – co jest wyłącznie inicjatywą strony. Skoro tego nie uczynił należy przyjąć prawidłowość sporządzonego operatu. Organ I instancji nie naruszył, zdaniem Wojewody [...], art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Gmina J. i wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w szczególności ustalenia powodów pominięcia przez rzeczoznawcę transakcji dt. nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi; -naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ nie dokonał w sposób należyty oceny materiału dowodowego tj. opinii rzeczoznawcy majątkowego, jego spójności pomiędzy opisem nieruchomości wziętych to porównania (pkt 11), charakterystyką rynku nieruchomości w aspekcie cen rynkowych (tabela str. 12) a zestawieniem cech nieruchomości przyjętych do porównania (tabela str. 13) dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianych. Nie korelują ze sobą w zakresie przyjęcia wagi cechy nieruchomości porównywalne z nieruchomościami wycenianymi – brak jednolitego kryterium dla oceny odległości nieruchomości od charakterystycznego punktu miejscowości (odległość od centrum miasta, odległość od urzędu gminy). Ogólność zapisów i niejasność przyjętego układu odniesienia dla kluczowych cech nieruchomości stanowi kluczową wadę w omawianym operacie szacunkowym. Niejednoznacznie określony zakres zastosowania poszczególnych cech nie daje możliwości zweryfikowania przyjętych cech dla poszczególnych nieruchomości nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację ustaleń rzeczoznawcy. Ponadto lakoniczny jest opis nieruchomości co uniemożliwia porównanie z cechami zawartymi na stronie 12 operatu podczas gdy opis ten ma kluczowe znaczenie dla obliczenie wartości nieruchomości. Poza tym decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności w zakresie wadliwego doboru nieruchomości przyjętych do porównania i nie spełniających kryterium podobieństwa. Przyjęte przez biegłego do wyceny podejście porównawcze wymaga precyzyjnego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości porównywanych. W obu operatach zostały wybrane do porównania trzy te same transakcje mimo że każda z wycenianych działek posiada inne atrybuty (np. powierzchnia) podczas gdy w zestawieniu transakcji do porównania znajdują się nieruchomości o podobnej powierzchni do nieruchomości wycenianej. Analiza rzeczoznawcy pominęła zupełnie fakt występowania odmiennych cen dla transakcji oddalonych od granic miasta W. a organ I i II instancji fakt ten zignorował. Wpływ tego czynnika wynika wprost z zestawienia na stronie 10 opinii. Ponadto operat szacunkowy z [...] października 2014 r. nie zawiera jasnych i czytelnych obliczeń, stosowanych współczynników korygujących. Zdaniem skarżącej nie jest jedynym sposobem zakwestionowania opinii zastosowanie trybu z art. 157 ust. 1 u.g.n. Co prawda organ nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, gdyż czynność ta jest zastrzeżona dla rzeczoznawcy i wymaga wiedzy specjalistycznej, to jednak organ może dokonać oceny opinii pod względem formalnym, może przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe w celu uzupełnienia materiału dowodowego albo zlecić je organowi. Poza tym w uzasadnieniu decyzji zabrakło ustaleń dotyczących kary wymierzonej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych względem W.L., tj. tego czy kara została nałożona za sporządzenie operatów w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 3 U.g.n. z którego wynika prawo do odszkodowania za nieruchomość która stała się z mocy prawa własnością gminy czy Skarbu Państwa, jeżeli została wydzielona pod drogi publiczne a podział został dokonany na wniosek właściciela. Prawo do odszkodowania powstaje gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna. Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. ustala się wg stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. (zmienionego – o czym była mowa wyżej). Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.gn. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie niewadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Biegły w opinii a następnie organ w sposób prawidłowy opisali położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, cechy mające wpływ na jej wartość. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy u.g.n. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W sprawie zastosowano metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. (art. 153 ust. 1 ugn). W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 u.g.n.). Stan faktyczny każdej wyceny winien być analizowany indywidualnie. Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiadają przepisom prawa, a do porównania przyjęto odpowiednie dla sprawy nieruchomości porównawcze a treść uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wskazuje, że w sprawie nie naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Odnosząc się wprost do zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał, że nie uzasadniają one twierdzenia, że biegły użył do porównania nieruchomości nie spełniające cech nieruchomości podobnej. Wbrew zarzutom skargi wycena została dokonana z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na ich takie przeznaczenie w dacie wydania decyzji podziałowej przy uwzględnieniu rynku lokalnego i regionalnego. Przeznaczenie nieruchomości wynikało z postanowień planu miejscowego, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi przeznaczone były m.in. pod drogę gminną o symbolu 2 KDD. Fakt, że działka [...] była przeznaczona w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie uzasadniało przyjęcia do porównania nieruchomości o takim przeznaczeniu, co wynika z § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że wycena ma wskazywać na cenę najbardziej prawdopodobną do osiągnięcia, a zastosowanie do porównania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne (nieruchomości drogowych) winno uwzględniać także podobieństwo tych nieruchomości. Należy się częściowo zgodzić z zarzutami dotyczącymi nienależytego wyjaśnienia przez organ okoliczności dotyczących kwestii ukarania rzeczoznawcy karą dyscyplinarną, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Z faktu, że orzeczenie zostało wydane pod dacie sporządzania operatów i po rozprawie z udziałem biegłego oczywiście wynika, że w dacie sporządzania operatów był on biegłym rzeczoznawców. Istotne jednak jest to z jakich powodów został zawieszony w wykonywaniu obowiązków rzeczoznawcy na okres 3 miesięcy. Sąd w tym zakresie, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. zażądał orzeczenia dyscyplinarnego dotyczącego biegłego rzeczoznawcy. Na jego podstawie ustalił, że przyczyną ukaranie nie była wadliwość w sporządzeniu operatów w tej sprawie, co wynikało z uzasadnienia tego orzeczenia. W związku z tym naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego w zakresie niewyjaśnienia tej okoliczności nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd przychyla się do stanowiska organu, że jedyną możliwością w jakiej strona może podważyć merytorycznie opinię rzeczoznawcy jest zastosowanie przez nią trybu o jakim mowa w art. 157 u.g.n. – co zresztą strona uczyniła skutecznie obalając opinią uprawnionego stowarzyszenia rzeczoznawców operat W.K. Ani organ ani sąd nie ma wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu. Może co najwyżej dokonać jego oceny pod względem formalny tj. poprzez ustalenie czy spełnia wymogi o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów. Błędy operatu jakie może dostrzeć organ czy sąd muszą być w świetle tych uregulowań prawnych oczywiste. Takimi są np. przyjęcie do porównania nieruchomości absolutnie niepodobnych (drogowych podczas gdy wyceniana nieruchomość była nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę czy zabudowanych do niezabudowanej). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podnoszone przez skarżących wątpliwości co do powierzchni nieruchomości podobnych i wycenianych i cech charakterystycznych – odległości od centrum lub urzędu gminy w świetle ustaleń biegłego rzeczoznawcy nie zasługują na uwzględnienie. Biegły na stronie 12 opinii określił cechy rynkowe położenia, sąsiedztwa i dostępu do głównych ciągów komunikacyjnych określając parametry i przypisując im ocenę bardzo dobrą, dobrą lub średnią, opisał nieruchomości wzięte do porównania z nieruchomościami porównywanymi określając datę transakcji, położenie, rodzaj drogi, powierzchnię, cenę i opisując szczegółowo nieruchomości wybrane do porównania (str. 11 operatu). Określenie cech rynkowych dla danej nieruchomości jest kompetencją biegłego a nie organu. Przy ocenie cechy położenia bierze się pod uwagę nie tylko położenie od centrum miasta, czy wsi, jak wywodzi skarga, ale i odległość od środków administracji publicznej i punktów usługowych i dostęp do środków komunikacji publicznej. Wskazywana nieruchomość nr [...] położona w N. otrzymała cechę położenia dobrą a nieruchomość nr [...] w J. (ulica [...]) cechę położenia – średnie. Analiza opisanych transakcji wskazuje, że nieruchomość nr [...] położona jest w odległości 800 m od środków komunikacji publicznej i sklepów a nieruchomość nr [...] - 1,3 km co miało wpływ na ocenę tej cechy. W związku z tym zarzuty skargi co do braku jednego kryterium oceny położenia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Nie trafne są także zarzuty lakonicznego opisu nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywalnymi. Istotnie na stronie 5 ww opinii mamy opis działki [...] poprzez określenie jej położenia, powierzchni, użytków. Szczegółowy opis nieruchomości znajduje się niżej poprzez określenie powierzchni, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, dostępu do głównych ciągów komunikacyjnych. Kwestia prawidłowości obliczeń, stosowanych współczynników korygujących – wadliwych wg skarżącego, wymaga wiadomości specjalnych i ich podważenie jest możliwe wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. kontrodowodem sporządzonych operatów a związku z tym, wobec braku podstaw do ich wzruszenia przez sąd jako sporządzonych niezgodnie z wymogami formalnymi Sąd na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.