IV SA/Wa 2496/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej bowiem M.M. nie uwiarygodniła, by rzeczywiście była narażona w kraju pochodzenia na poważne trudności, które nosiłyby znamiona prześladowania. Organ I instancji odmówił także udzielenia ochrony uzupełniającej, ponieważ jego zdaniem Wnioskodawczyni nie wykazała, że jest narażona na doznanie poważnej krzywdy przez orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji, że po powrocie do kraju pochodzenia zostanie zatrzymana i będzie poddawana torturom, nieludzkiemu czy poniżającemu traktowaniu albo karaniu, jak również przypadkowa przemoc, charakteryzująca obecny konflikt w kraju pochodzenia nie osiągnęła tak wysokiego poziomu, aby osoba odesłana do kraju pochodzenia, byłaby narażona na niebezpieczeństwo. Nie występują także okoliczności udzielenia zgody na pobyt tolerowany, w związku z czym organ I instancji postanowił o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.M. zarzucając naruszenie przepisów art. 13, 15 i 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lipca 2012r. złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu ze złożonej płyty CD, a następnie złożyła uzupełnienie odwołania w piśmie z dnia[...] sierpnia 2012r. W tym ostatnim dokumencie wnioskowała o dołączenie do materiału dowodowego protokołu przesłuchania świadka A.B. na okoliczność, że [...]i bojownik E.B. jest jej ojcem. Nadto o włączenie do tego materiału oświadczeń trzech osób - obywateli rosyjskich spisanych w języku rosyjskim. Wskutek odwołania Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] września 2012r. utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazała, co następuje. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła prześladowań, na które ogólnikowo się powołuje i które jej bezpośrednio nie dotyczyły. Organ dalej podnosi, że określenie statusu uchodźcy wymaga przede wszystkim dokonania oceny oświadczeń osoby ubiegającej się o takie prawo. Ustosunkowywując się do tych oświadczeń organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała wiarygodnych faktów czy okoliczności, które mogłyby uzasadniać jej obawę przed indywidualnym prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. Oświadczenia skarżącej są niespójne, ogólnikowe, nie była nawet w stanie podać dokładniejszych dat zatrzymania członków rodziny. Bez trudu otrzymała paszport. Nie dał wiary organ także twierdzeniom, że jest córką E.B. Deklarowany brak wiedzy o losach domniemanego ojca od 2004r jest niewiarygodny, gdyż tenże jest osobą publicznie znaną, a ponadto matka skarżącej występując o nadanie statusu uchodźcy podała, że jest wdową. Nadto wszystkie jej dzieci noszą nazwisko, które nosi matka czyli M. Dalej organ rozważył przesłanki określone w art. 97 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i doszedł do wniosku, że brak podstaw w wypadku skarżącej do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. W skardze do sądu administracyjnego M.M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1, art. 15 oraz art. 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009r, Nr 189, poz. 1472 ze zm.) poprzez nieudzielenie jej ochrony w żadnej formie na terytorium RP oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji kwestii spełniania przez nią przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej. Dalej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. - art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie sytuacji w jej kraju pochodzenia w zakresie koniecznym do oceny powodów ubiegania się o ochronę w Polsce – niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w sposób rzeczywisty do twierdzeń (zarzutów) strony podniesionych w odwołaniu i uzupełnieniu odwołania, - art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie złożonych przez nią wniosków dowodowych pomimo ich znaczenia dla toczącego się postępowania, - art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie kwestii spełniania przez nią przesłanek do udzielenia jej ochrony uzupełniającej mimo, że kwestia ta była przedmiotem postępowania przed organem I instancji, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia decyzji przejawiającą się w nieodniesieniu się do kwestii spełniania przez nią przesłanek do udzielenia jej ochrony uzupełniającej, niewskazaniu w treści decyzji z jakich powodów organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez nią dowodom, nieodniesieniu się przez organ II instancji w sposób rzeczywisty do twierdzeń (zarzutów) strony podniesionych w odwołaniu i uzupełnieniu odwołania. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca zgłosiła kilka wniosków dowodowych i żaden z nich nie został należycie rozpoznany – płyta CD oraz pismo wyjaśniające, pisemne oświadczenia trzech świadków, którzy potwierdzają jej pochodzenie oraz to, że jej oraz członkom jej rodziny grozi prześladowanie po powrocie do kraju pochodzenia. Organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu rozważań w jaki sposób ocenia te dowody. Organy mają prawo odmówić przeprowadzenia dowodu, co wynika choćby z art. 78 § 2 k.p.a jednak w takim wypadku winny wskazać konkretne motywy takiego stanowiska. Dowody, których przeprowadzenia wnioskowała skarżąca miały na celu wykazanie, że grozi jej prześladowanie w kraju pochodzenia. Ponadto miały wykazać, że jej ojcem jest E.B. Dowody te dotyczyły okoliczności, co do których organ I instancji sformułował odmienne niż prezentuje skarżąca stanowisko. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie rozważań to trudno ocenić czy przedstawione przez skarżącą dowody zostały przeprowadzone czy też nie. Dalej skarga podnosi, że w odwołaniu wskazywała skarżąca, że Szef Urzędu pominął przy rozpoznawaniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy zeznania A.B. Nie załączył protokołu przesłuchania tej osoby do materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Tymczasem z zeznań tego świadka wynikało, że jej brat oraz ona są dziećmi bojownika [...] E. GB. Nadto skarżąca w uzupełnieniu odwołania wskazywała oparcie decyzji wydanej przez Szefa Urzędu na nieaktualnym materiale dowodowym, co organ pominął milczeniem. W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii przesłanek do uzyskania ochrony uzupełniającej w RP, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 15 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie. Naruszono tym samym zasadę dwuinstancyjności oraz art.107 § 3 k.p.a. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że brak wiedzy na temat domniemanego ojca skarżącej jest niewiarygodny z tego powodu, że na ogólnie dostępnych stronach internetowych znajduje się informacja o jego skazaniu i wywodzi, że w Czeczenii nie ma powszechnego dostępu do tego medium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w świetle treści skargi należy podkreślić, że zasadnicza część tych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania jest w pełni zasadna, a argumentację prawną na ich poparcie przedstawioną w uzasadnieniu skargi Sąd w pełni podziela. Jednocześnie Sąd stwierdza, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby wypowiadanie się w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po wyeliminowaniu tych błędów proceduralnych, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydaniu nowej decyzji przez Radę do Spraw Uchodźców będzie ona podlegała badaniu na nowo - w wypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego – i wówczas będzie możliwa ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów procesowych, z których najważniejsze znaczenie ma podstawowa zasada postępowania administracyjnego sformułowana w art. 15 kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zasada ta ściśle powiązana jest z regułami postępowania dowodowego tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, 78 i 107 § 3 k.p.a. Strona postępowania ma prawo podnosić zarzuty oraz składać wnioski dowodowe nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania odwoławczego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie w toku postępowania odwoławczego skarżąca zgłosiła kilka wniosków dowodowych – płyta CD oraz pismo wyjaśniające, pisemne oświadczenia trzech świadków, którzy potwierdzają jej pochodzenie oraz to, że jej oraz członkom jej rodziny grozi prześladowanie po powrocie do kraju pochodzenia. Okoliczności wskazywane przez stronę mogłyby mieć znaczenie zarówno w kontekście ewentualnego przyznania statusu uchodźcy, jak i ochrony uzupełniającej. Były to zatem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i mogłyby determinować treść rozstrzygnięcia. Nie mniej jednak taka ocena nie należy do sądu, lecz to organ winien na etapie postępowania odwoławczego bądź przeprowadzić te dowody i dokonać ich oceny zarówno co do wiarygodności jak i przydatności dla sprawy, ewentualnie odmówić ich przeprowadzenia z podaniem przyczyny takiego stanowiska. Organy administracji mają bowiem prawo odmówić przeprowadzenia dowodu w określonych okolicznościach, co wynika choćby z art. 78 § 2 k.p.a. jednak organ w takim wypadku winien wskazać konkretne motywy swojego stanowiska, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto w toku postępowania odwoławczego obowiązują reguły zawarte w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. nakładające na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny danej okoliczności faktycznej w oparciu o całokształt tego materiału. Jeśli zatem strona wnioskuje o poszerzenie tego materiału, ustosunkowanie do tego wniosku ma znaczenie z racji, że w ten sposób zostaje kształtowany zakres tego materiału i w konsekwencji nie można wykluczyć, że także treść rozstrzygnięcia. Powyżej przedstawione rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w każdym wypadku organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swojego postępowania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wskazania w uzasadnieniu dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Jak trafnie wskazuje skarga, ponieważ organ pominął milczeniem te kwestie, za wyjątkiem rozważań odnośnie braku więzów pokrewieństwa skarżącej z E.B., trudno jest nawet wnioskować czy Rada przeprowadziła te dowody, czy też odmówiła ich przeprowadzenia. Na tym etapie rozważań konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest akt administracyjny, on bowiem jako taki zostaje wprowadzony do obiegu prawnego, nie zaś argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę na potrzeby postępowania przed sądem. Tym samym wywody zawarte w tym ostatnim dokumencie, nawet jeśliby miały znaczenie dla sprawy, nie mogą zastępować rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Specyfika rozstrzygnięcia administracyjnego polega m.in. na tym, że akt ten stanowi całość łącznie z uzasadnieniem. Argumenty zatem w nim przedstawione stanowią element tego rozstrzygnięcia. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r, sygn. akt I OSK 1899/10). Przedmiotem sprawy z wniosku skarżącej było rozważenie nadania jej statusu uchodźcy, uzyskanie ochrony uzupełniającej oraz udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Wszystkie te okoliczności zostały rozważone przez Szefa Urzędu w decyzji z dnia 13 lipca 2012r. Zgodnie z art. 15 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie organ ma obowiązek orzec nie tylko w kwestii spełnienia przesłanek nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy i uzyskania zgody na pobyt tolerowany, ale także ochrony uzupełniającej. Natomiast decyzja Rady do Spraw Uchodźców nie zawiera rozważań w zakresie tej formy ochrony cudzoziemca, co jednocześnie narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nawet gdyby organ doszedł do przekonania, że nie istnieją podstawy do przyznania takiej ochrony ma obowiązek w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy wypowiedzieć się w omawianej kwestii. Analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie rozpatrzył okoliczności koniecznych do ustalenia, czy cudzoziemcowi może zostać przyznana ochrona uzupełniająca. Co prawda osnowa decyzji odnosi się także do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia I instancji w zakresie odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej, nie mniej jednak w uzasadnieniu organ nie odnosi się do powyższej kwestii – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. Uznając zatem, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych, a uchybienie im mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a., natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu orzeczono na zasadzie art. 250 P.p.s.a.