IV SA/Wa 2508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. N. i E. N. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. powołując się na przepis art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie z wniosku A. N. i K. N. z dnia 11 sierpnia 2004 r. o wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa apteki położonej w K. - [...] z powodu bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano następujące okoliczności faktyczne i prawne: Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa (Dz. U. Nr 1 poz. 1 ze zm.) stanowi, że apteki nie będące własnością Państwa podlegają przejęciu na własność Państwa, a w szczególności: - wszystkie składniki majątkowe apteki, jak znajdujące się w niej urządzenia i wyposażenie oraz zapas towarów stanowiących przedmiot obrotu aptecznego, niezależnie od tego, czyją stanowiły własność, znajdujące się poza apteką urządzenia i wyposażenie oraz towary określone wyżej, jeżeli są własnością właściciela (dzierżawcy) apteki, niezależnie od tego w czyim są posiadaniu, nabyte przez właściciela (dzierżawcę) w związku z prowadzeniem apteki patenty, licencje, znaki towarowe i użytkowe. Przepis art. 2 ust. 1 powyższej ustawy stanowił, że apteka przechodzi na własność Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Zdrowia. Do czasu ukończenia postępowania dotyczącego przejęcia apteki ustanawia się zarząd państwowy nad aptekami podlegającymi przejęciu, do którego stosuje się odpowiednio dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (DZ.U. Nr 21 poz. 67 ze zm. - art. 9) Dekret ten został uchylony z dniem 8 marca 1958 r., wobec wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr. 11 poz. 38 ze zm.), która to ustawa wykluczyła możliwość stosowania przepisów tego dekretu do zarządu państwowego nad aptekami po dniu 8 marca 1958 r. Orzeczenie Ministra Zdrowia o przejęciu apteki na własność Państwa, przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy, było ogłaszane przez wywieszenie na okres miesiąca w lokalu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Tak stanowił § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 kwietnia 1951 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie sygn. akt IV SA/Wa 2508/07 przejmowania aptek na własność Państwa (Dz. U. Nr 23 poz. 182 ze zm.). Orzeczenie to ustalało termin, od którego apteka przechodziła na własność Państwa i stanowiło podstawę do objęcia apteki przez właściwe terytorialnie przedsiębiorstwo aptek. Orzeczenia Ministra Zdrowia powinny być przekazane do właściwych Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych i obecnie powinny się znajdować w zasobach archiwalnych właściwych rad narodowych. Według przepisów ustawy apteki otwarte mogły być prowadzone wyłącznie przez jednostki gospodarki uspołecznionej w ramach sieci (planu rozmieszczenia) ustalonej przez Ministra Zdrowia. Od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek osoba fizyczna, w tym dotychczasowi właściciele nie mogli prowadzić apteki, z reguły byli kierownikami aptek uspołecznionych. Również ustawa z dnia 28 stycznia 1987 r. o środkach farmaceutycznych (Dz. U. Nr 3 poz. 19 ze zm.) stanowiła, że apteki są zakładami społecznej służby zdrowia lub jednostkami organizacyjnymi tych zakładów (art. 32 ust. 1) i mogą być prowadzone wyłącznie przez państwową jednostkę organizacyjną. Prowadzenie aptek przez osoby prywatne stało się możliwe dopiero z dniem 1 stycznia 1989 r. na podstawie ustawy o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41 poz. 324 ze zm.). Wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu apteki na własność Państwa jest w ocenie organu bezprzedmiotowy, gdyż ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa została uchwalona w zupełnie innym stanie prawnym niż obecnie obowiązujący. Po upływie ponad 50 lat od dnia wejścia w życie ustawy o przejęciu aptek na własność Państwa brak jest podstaw prawnych do wydania żądanego orzeczenia. Skutki prawne aktów nacjonalizacyjnych z lat 40 i 50 należy oceniać jako ostateczne i nieodwracalne. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01. Powołując się na wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA 428/01 i 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, organ stwierdził, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek E. i K. N. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Podtrzymując rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stwierdził, że wydanie decyzji o przejęciu apteki na własność Państwa jest niemożliwe. Powołał się sygn. akt IV SA/Wa 2508/07 na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Warszawie w sprawie I C 1067/02, który wyraził pogląd, że nie jest obecnie możliwe wydawanie orzeczeń o przejęciu aptek na własność Państwa, gdyż chodzi wszakże o nieodpłatne przejęcie, co pozostaje w sprzeczności z normą o randze konstytucyjnej. Z dniem 31 grudnia 1989 r. weszła w życie zmieniona Konstytucja z 1952 r., wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 89 i 75. poz. 444). W art. 7 Konstytucja chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Dopuszcza wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Reguła ta została powtórzona w art. 21 Konstytucji RP z 1997 r. Niedopuszczalny byłby zatem indywidualny akt o charakterze nacjonalizacyjnym, bez odszkodowania. Brak jest w niniejszej sprawie podstawy prawnej do wydania orzeczenia, ponieważ art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy nie może być zastosowany. Organ przyznał, że w archiwach nie odnaleziono orzeczenia o przejęciu na własność Państwa apteki w K. - [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i K. N. zastępowani przez pełnomocnika. W skardze zarzucają: * naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie konstytucji PRL, które utraciło moc obowiązująca 17 października 1997 r. * naruszenie art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa przez zastosowanie wprost i bezpośrednio art. 21 Konstytucji RP mimo konstytucyjnego i ustawowego nakazu działania organów władzy publicznej, w tym administracyjnych, na podstawie przepisów prawa oraz przez zastosowanie normy zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wprost i bezpośrednio, co prowadzi do odmowy zastosowania obowiązującej ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa, a w szczególności jej art. 2. * naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa przez odmowę jego zastosowania, mimo obowiązywania tej ustawy, * naruszenie prawa procesowego tj. art. 105 § 1 art. 8 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłowe ustalenie, że bezprzedmiotowość postępowania sygn. akt IV SA/Wa 2508/07 wynika z tego, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji, a nadto dokonanie nieprawidłowych ustaleń, że doszło do faktycznego przejęcia na rzecz Państwa apteki, z powołaniem się na stanowisko wnioskodawców mimo, że nic takiego nie twierdzili. - naruszenie interesu prawnego wnioskodawców przez niewydanie decyzji, co pozbawia ich możliwości uzyskania odszkodowania za okres pozostawania apteki w zarządzie państwowym od dnia 9 stycznia 1951 r. W konkluzji wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, że nie jest obecnie możliwe wydanie decyzji nacjonalizacyjnej, gdyż pozostawałaby w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. Z tego powodu art. 2 ust. 1 ustawy o przejęciu apteki na własność Państwa nie może być stosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakwestionowana decyzja Ministra Zdrowia umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości jest w ocenie Sądu nieprawidłowa, narusza obowiązujące przepisy prawa i z tego powodu nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Wnioskodawcy domagali się od organu wydania orzeczenia o przejęciu na własność Państwa apteki położonej w K. - [...], stanowiącej w przeszłości własność ich poprzednika prawnego R. N. We wniosku wskazali, że w 1951 r. została wszczęta procedura zmierzająca do przejęcia apteki na własność Państwa (właściciel na żądanie sporządził spis majątku podlegającego zajęciu), ale z nieznanych im przyczyn nie została zakończona. Minister Zdrowia zobowiązany ustawą do wydania orzeczenia o przejęciu apteki, orzeczenia nie wydał. Swoje żądanie wydania obecnie orzeczenia opierają na przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa (Dz. U. Nr 51 poz. 11). Przywołana przez nich ustawa jest nadal obowiązującym aktem prawnym. Według art. 1 ust. 1 ustawy apteki, które nie stanowią własności Państwa podlegają przejęciu na własność Państwa. Apteka przechodzi na własność Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Zdrowia (art. 2 ust. 1). Zasady i tryb postępowania w zakresie przejmowania aptek określa rozporządzenie Ministra Zdrowia wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i Sygn. akt IV SA/Wa 2508/07 Ministra Finansów, tryb zaś ujawniania przejętych aptek w rejestrze handlowym miało ustalić rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości wydane w porozumieniu z Ministrem Zdrowia (art. 2 ust. 2). Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w 1951 r. została wszczęta procedura zmierzająca do przejęcia apteki na własność Państwa. W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] poz. [...] został opublikowany wykaz aptek podlegających przejęciu na własność Państwa, w tym aptek z terenu powiatu N., a wśród nich apteki mgr R. N. położonej w K. - [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Zdrowia w 1959 r. (brak dokładnej daty) wystosowało do Ministra Zdrowia wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu apteki "P" położonej w K.- [...] na własność Państwa. We wniosku wskazano, że apteka znajduje się w gestii [...] Przedsiębiorstwa Aptek. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że poszukiwano w archiwach orzeczenia nacjonalizacyjnego tej apteki i że poszukiwania dały wynik negatywny. Organ wskazuje, że orzeczenia Ministra Zdrowia powinny być przekazane do właściwych Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych celem ich wywieszenia na okres miesiąca i obecnie powinny się znajdować w zasobach archiwalnych właściwych rad narodowych. Z akt sprawy nie wynika, by poszukiwano orzeczenia w zasobach archiwalnych w K. Ostatecznie organ nie zajął jednoznacznego stanowiska, że orzeczenie o przejęciu na własność Państwa apteki "P" w K. nie zostało wydane. Tylko nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne co do tego, że orzeczenie nie zostało wydane, pozwoliłoby organowi na rozważania, czy obecnie wydanie takiego orzeczenia jest możliwe. Organ, choć nie zajął stanowiska wprost, że orzeczenie nie zostało wydane uznał, że obecnie postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest podstawy prawnej do jego wydania, co skutkuje umorzeniem postępowania. Powołany przez wnioskodawców przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie może, zdaniem organu, stanowić podstawy prawnej decyzji o przejęciu apteki na własność Państwa, gdyż przepis ten pozostaje w sprzeczności z normą konstytucyjną, która dopuszcza wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP z 1997 r.). Zajmując takie stanowisko organ powołał się na pogląd Sądu Apelacyjnego w Warszawie wyrażony w sprawie I ACa 351/02, który stwierdził, że obecnie nie jest możliwe wydawanie orzeczeń o przejęciu aptek na własność Państwa. Stoi temu na sygn. akt IV SA/Wa 2508/07 przeszkodzie norma konstytucyjna wyrażona w art. 21 Konstytucji RP. Powyższe wskazuje, że organ umarzając postępowanie odniósł się bezpośrednio do normy konstytucyjnej i odmówił zastosowania przepisu obowiązującej ustawy. Podstawowe znaczenie w świetle zarzutów skarżących podnoszonych w skardze ma kwestia, czy organ dostrzegając sprzeczność przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. (Dz. U. Nr 51 poz. 11) z art. 21 Konstytucji mógł odmówić zastosowania przepisu ustawy. Podejmując ten problem należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie SN jak i NSA prezentowane jest stanowisko, że w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażona w art. 8 ust. 2. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego (organu) ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok pełnego składu SN z dnia 31 stycznia 2001 P4/94, postanowienie SN z dniał8 września 2002 r. III CKN 326/01 Lex 56898, wyrok SN z 30 października 2002 r. V CKN 1456/00 Lex 57237, wyrok NSA z 12 lipca 2006 r. II OSK 548/06 Lex 275509). W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że ani Sąd ani organ nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Dopóki przepis oceniany jako niekonstytucyjny nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w oparciu o dowody uzyskane w wyniku wyczerpujących czynności poszukiwawczych co do tego, czy zostało wydane czy też nie orzeczenie nacjonalizacyjne apteki, a w przypadku braku orzeczenia i wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, na który powołują się skarżący podejmie kroki dla zbadania jego zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.