IV SA/Wa 2508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska- Baran, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego [...] S.A z siedzibą w [...] kwotę 4025 (cztery tysiące dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] lipca 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "PKP PLK"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody[...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") nr [...]z [...] maja 2016 r., znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13 581,00 zł, na rzecz [...] za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste [...] S.A. nieruchomość położoną w [...], w obrębie 0008 [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow.0,0031 ha, przeznaczoną pod budowę i przebudowę linii kolejowej nr [...] od km 10,560 do km 23,293 wraz z budową i przebudową infrastruktury drogowej oraz obiektów służących ochronie środowiska w związku z modernizacją linii kolejowej [...] etap [...] - odcinek [...], na terenie powiatu [...], w mieście [...], mieście [...] oraz na terenie miasta i gminy [...], a także zobowiązującą [...] S.A. do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak [...], ustalono lokalizację pod budowę i przebudowę linii kolejowej nr [...] od km 10,560 do km 23,293 wraz z budową i przebudową infrastruktury drogowej oraz obiektów służących ochronie środowiska w związku z modernizacją linii kolejowej [...] - odcinek [...], na terenie powiatu [...], w mieście [...], mieście [...] oraz na terenie miasta i gminy [...]. Zgodnie z ww. decyzją pod inwestycję została przeznaczona między innymi działka położona w [...], oznaczona nr [...] o pow. 0,0031 ha z obrębu [...] [...] (pkt 15 tabeli zawartej w tej decyzji). Działka [...] została wydzielona z działki [...] o powierzchni 0,1095 ha. Działka pozostała z wydzielania działki [...] to działka nr [...] o powierzchni 0,1064 ha. Jako dotychczasowych właścicieli działki [...] wskazano [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2013 r. Pismem z 13 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte wskazaną wyżej decyzją lokalizacyjną. II.2. Decyzją z [...] maja 2016 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13 581,00 zł, na rzecz [...] za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste [...] S.A. nieruchomość położoną w [...], w obrębie [...] [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, przeznaczoną pod budowę i przebudowę linii kolejowej nr[...] od km 10,560 do km 23,293, wraz z budową i przebudową infrastruktury drogowej oraz obiektów służących ochronie środowiska w związku z modernizacją linii kolejowej [...] - odcinek [...], na terenie powiatu [...], w mieście [...], mieście [...] oraz na terenie miasta i gminy [...], a także zobowiązującej [...] S.A. do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał w szczególności, że grunt działki nr [...] o pow. 0,0031 ha przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste [...] S.A. z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] ustalająca lokalizację linii kolejowej stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2013 r. Działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1095 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. W dacie wydania decyzji lokalizacyjnej właścicielami działki nr [...] byli [...] i [...] (spadek po [...] zmarłym 23 lutego 1998 r. nabyli żona [...] oraz syn [...] po 1/2 części). Mocą umowy zamiany, zawartą w formie aktu notarialnego [...] listopada 2013 r., [...] [...] nabył odpłatnie własność działki nr [...] od [...] i [...]. W chwili nabycia działka nr [...] nie była obciążona żadnymi prawami ograniczonymi, ani hipoteką. Umowa ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej skuteczność i ważność nie została podważona. Organ I instancji przyjął zatem, że wywołuje skutki w niej określone, które zostały potwierdzone wpisem do księgi wieczystej [...]. Wobec powyższego, [...] przed wydaniem niniejszej decyzji, uzyskał status dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], któremu przysługuje odszkodowanie z tytułu jej wywłaszczenia. II.3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając nieprawidłowe określenie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. W odwołaniu zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 9y ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1297, dalej "u.t.k."), polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego co doprowadziło do ustalenia w sposób dowolny stanu faktycznego, przez stwierdzenie że [...] jest podmiotem na rzecz którego winno być ustalone odszkodowanie za działkę nr ew. [...], w sytuacji kiedy uprawnionym do otrzymania odszkodowania są [...] oraz [...]. W dalszej części odwołania podniesiono, że na dzień ostateczności decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] czerwca 2013 r. [...] oraz [...] nie byli już właścicielami działki nr [...] o pow. 0,0031 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1095 ha, dokonanego na mocy decyzji lokalizacyjnej. Tym samym cała działka nr [...] o pow. 0,1095 ha nie mogła być przedmiotem obrotu pomiędzy [...] i [...], a [...], ponieważ z dniem ostateczności decyzji lokalizacyjnej, wydzielona działka nr ew. [...] stała się własnością Skarbu Państwa, a [...] S.A. uzyskała tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego. II.4. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2016 r. Wyjaśnił, że jeśli chodzi o wysokość odszkodowania, to podstawę dla jego ustalenia za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]). W dniu [...] marca 2017 r. została potwierdzona aktualność operatu szacunkowego. Natomiast jeśli chodzi o podmiot na którego rzecz należy wypłacić odszkodowanie wskazał, że odszkodowanie nie jest ściśle związane wyłącznie z osobą która była właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości na dzień uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej. W przypadku zbycia nieruchomości po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej i wywołanego nią skutku w postaci utraty prawa własności nieruchomości należy uznać, że wobec braku przeniesienia praw własności, które nie przysługiwało już zbywcy, doszło do zbycia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego substytut przedmiotu zbycia. Za interpretacją taką przemawia instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz inne domniemania dotyczące ksiąg wieczystych, a także konstytucyjna zasada ochrony własności. Skoro zatem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciel wpisany jest [...], to właśnie na rzecz tego podmiotu powinno zostać ustalone odszkodowanie. Minister powołał się przy tym na wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2090/12. III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze wniósł, o uchylenie jej w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 9y ust. 1 u.t.k. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest podmiot inny aniżeli ten, któremu przysługiwało prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, w dniu kiedy decyzja ULLK stała się ostateczna, co stanowi wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007, dalej "u.k.w.h.") polegające na jego zastosowaniu w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, albowiem nie zachodziła niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a rzeczywistym stanem prawnym; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji winno zostać uchylone, jako nieodpowiadające prawu, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że w oparciu o posiadane dokumenty stwierdzić należy, iż decyzja ULLK stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji [...] czerwca 2013 r., wobec czego wg stanu prawnego na tę datę należało określić podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania. W ocenie skarżącego odszkodowanie winno zostać ustalone na rzecz [...], w konsekwencji czego wskazanie przez Wojewodę[...] oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako uprawnionego [...] narusza art. 9y ust. 1 u.t.k. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto wskazał, że nie zaistniał stan niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Podstawę wykreślenia wpisu dotyczącego działki nr ew. [...] stanowiła decyzja ULLK (Dział I-O, rubryka 1.4, podrubryka 1.4.1), zaś wg stanu prawnego na [...] czerwca 2013 r. prawem własności działki nr ew. [...] legitymowali się [...]. Rękojmi nie można utożsamić z domniemaniem niewzruszalnym. W powyższym zakresie podkreślenia wymaga, że kopia umowy zamiany z [...] listopada 2013 r. przekazana została do [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2015 r., [...]. Niezależnie od powyższego stan prawny potwierdzają wpisy ujawnione w księdze wieczystej. Wobec powyższego zasadnym, zdaniem skarżącego wydaje się stwierdzenie, iż powołanie się przez organ na treść art. 5 u.k.w.h. było wadliwe. Skarżący wskazał także, na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem kontrolowana przez organ decyzja nie była zgodna z przepisami prawa materialnego. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik uczestnika – [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do argumentacji podanej w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). IV.2.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w razie zbycia części nieruchomości powstałej na skutek podziału dokonanego ostateczną decyzją o lokalizacji linii kolejowej odszkodowanie za cześć tej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję przysługuje osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu, kiedy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, czy też nabywcy pozostałej części nieruchomości. Należy już w tym miejscu zaznaczyć, że w realiach niniejszej sprawy, pomimo niezgodności w chwili dokonywania czynności zamiany (tj. 18 listopada 2013 r.) danych z ewidencji gruntów ujawnionych w księdze wieczystej (dział I O) ze stanem geodezyjnym powstałym z dniem 19 czerwca 2013 r., przedmiotem umowy zamiany była w istocie nieruchomość gruntowa stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,1064 ha, a zatem nieruchomość pozostała z działki [...] po przeznaczeniu pod budowę linii kolejowej działki nr [...]. Zresztą aktualny stan księgi wieczystej [...] potwierdza ten wniosek (jest ujawniona działka [...] o pow. 0,1064 ha), podobnie jak stan księgi wieczystej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym [...], gdzie ujawniono m. in. działkę [...] o pow. 0,0031 ha. Trafnie podniesiono w skardze, że stan tych ksiąg wieczystych na dzień orzekania o odszkodowaniu nie został w pełni uwzględniony przez Ministra (zmiany do działki nr [...] zostały wprowadzone do ksiąg wieczystych w 2015 r.). Zagadnienie to należało podkreślić już na wstępie, albowiem w razie przyjęcia, że [...] mocą umowy zamiany z [...] listopada 2013 r. stał się właścicielem również działki [...] o pow. 0,0031 ha przejętej wcześniej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę linii kolejowej na mocy decyzji lokalizacyjnej z [...] kwietnia 2013 r., orzekanie o odszkodowaniu za utratę własności tej nieruchomości na rzecz wspominanej strony byłoby bezprzedmiotowe. Ustawodawca co prawda jednoznacznie tej kwestii nie uregulował, ale mając na uwadze m. in. treść i funkcję art. 9o ust. 11 u.t.k. w zw. z art. 9s ust. 3 i 5 u.t.k. (nabycie z mocy prawa na cele infrastruktury kolejowej) przyjąć należy, że dalszy obrót przez byłych właścicieli częściami nieruchomości przejętymi przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na mocy ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie wywiera skutków prawnych. IV.2.2. Jeżeli chodzi o to, komu należy przyznać odszkodowanie w omawianym wyżej przypadku, to należy tu przede wszystkim odwołać się do art. 9y ust. 1 u.t.k. Zgodnie z tym przepisem, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Dotychczasowy właściciel to podmiot, który w dniu wywłaszczenia był właścicielem nieruchomości przechodzącej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dniem tym jest dzień, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna (art. 9s ust. 3). W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że tymi podmiotami byli [...], a nie [...]. Należy również odwołać się do wykładni systemowej, tj. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ta ogólna norma ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem ustawy mającej podstawowe znaczenie w dziedzinie szeroko pojętych wywłaszczeń, realizuje m. in. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W świetle tych regulacji, odszkodowanie za wywłaszczenie jest świadczeniem mającym rekompensować przymusową utratę własności. Rekompensata ta należy się temu, kto utracił własność na cele publiczne. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że to nie [...] utracił własność części nieruchomości, a [...]. Należy dodać, że przyjętą przez Sąd wykładnia jest zgodna z ocenami prawnymi sformułowanymi przez NSA w wyroku z 26 sierpnia 2015 r., I OSK 2843/13 (CBOSA), sformułowanymi na gruncie analogicznych unormowań – co trybu i zasad przejścia prawa własności – zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Bezzasadnie Minister odwołał się przy tym do wyroku NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2090/12 (CBOSA). Orzeczenie to dotyczyło bowiem innego problemu prawnego, a mianowicie pozycji nabywcy udziału w spadku po byłym właścicielu. W takim jednak przypadku nabywca udziału w spadku wchodzi w całokształt sytuacji prawnej spadkodawcy (sukcesja uniwersalna). Przedmiotem zbycia jest tu bowiem nie poszczególny składnik spadku (np. konkretna nieruchomość), a spadek (albo udział w tym spadku), czyli ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego – art. 1051 k.c. w zw. z art. 922 § 1 k.c. Z samego faktu zbycia nieruchomości nie wynika jeszcze, że zbyciu podlegają również roszczenia odszkodowawcze związane z tą nieruchomością (przy czym przypomnieć należy, że [...] nie nabył nieruchomości w części przyjętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji lokalizacyjnej). Taka konstrukcja prawna, w doktrynie prawa cywilnego określana jako obligacja realna, musiałaby mieć wyraźne umocowanie w ustawie (zagadnienia te analizowane były w orzecznictwie m. in. na gruncie roszczeń o rozliczenie nakładów na nieruchomość – por. np. wyrok SN z 7 marca 1997 r. II CKN 57/96, OSNC 1997, z. 6-7, poz. 92 oraz uchwałę SN z 21 lutego 2008 r., III CZP 144/07, OSNC 2009/2/22). Przepisów takich nie wprowadzono w ustawie o transporcie kolejowym ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, w ustawie o transporcie kolejowym jest mowa wprost o "dotychczasowym" właścicielu, za którego nie sposób uznać nabywcy. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że brak jest w umowie zamiany jednoznacznego postanowienia, które mogłaby być uznane za przeniesienie przez [...] na [...] roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty części nieruchomości na mocy decyzji lokalizacyjnej. Trudno zresztą oczekiwać tego typu postanowień, skoro z treści aktu wynika, że strony nie miały świadomości, że cześć nieruchomości o powierzchni 0,0031 ha stanowiła już własność Skarbu Państwa. IV.2.3. Za daleko idące Sąd uznał natomiast żądanie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tymczasem [...]był od początku postępowania stroną w sprawie. Przyznanie na jego rzecz odszkodowania było li tylko skutkiem zwykłego naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a nie nałożenia obowiązku lub przyznania uprawnienia podmiotowi, który nie był nigdy stroną. Dodać należy, że samo roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może być przedmiotem obrotu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 132/16, CBOSA). Nie jest zatem tak, że podmiotem uprawnionym do odszkodowania za wywłaszczoną w realiach danej sprawy musi być zawsze "dotychczasowy właściciel" lub jego następcy prawni pod tytułem ogólnym. IV.3. Wskazana wyżej możliwość przeniesienia roszczenia odszkodowawczego przesądziła również o tym, że Sąd nie zdecydował się na zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji Wojewody. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), minister powinien podjąć w pierwszej kolejności działania zmierzające do uzyskania ewentualnego zgodnego pisemnego stanowiska [...] oraz [...] co do tego, komu należy przyznać odszkodowanie. W razie złożenia takiego oświadczenia wskazującego na przeniesienie przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego na [...], nie można wykluczyć, że możliwe będzie ponowne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody (dotychczas żadna ze stron nie kwestionowała wysokości odszkodowania, aktualność operatu szacunkowego potwierdzona jest na dzień 27 marca 2017 r. i nie jest prawnie wykluczone ponowne potwierdzenie aktualności). Jeżeli wskazane działania ministra co do uzyskania zgodnego pisemnego stanowiska dotychczasowych właścicieli oraz [...] nie przyniosą skutku, konieczne będzie uchylenie przez ministra decyzji Wojewody oraz przeprowadzenie ponownego postępowania również z udziałem [...]. Stroną w takim postępowaniu winien być również [...], tym bardziej, że jego dotychczasowa postawa zdaje się wskazywać, że uznaje się on za uprawnionego do otrzymania przedmiotowego odszkodowania. IV. 4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis stosunkowy od skargi (408 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (3600 zł) oraz 17 zł tytułem pełnomocnictwa. IV.5. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.