IV SA/Wa 2516/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. K. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od pkt 2 i 3 decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.126.294,00 zł, na rzecz K. P. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4299 ha, położonej w obrębie [...], gminie [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] (pkt 1), powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 56.314,70 zł należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt 3), uchylił decyzję Wojewody [...] w zaskarżonej części dotyczącej pkt 2 i 3 i w tym zakresie orzekł o : 1. odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 zaskarżonej decyzji odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 2. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie 1.126.294,00 zł (słownie: jeden milion sto dwadzieścia sześć tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt cztery złote 00/100) w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, - w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odnosząc się do odwołania wskazał, że podstawowym przepisem regulującym kwestię wydania nieruchomości w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości jest art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej: specustawy drogowej. Mając na uwadze treść powyżej przepisu, zauważył, że ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Wydanie nieruchomości zdaniem organu można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeśli zatem dotychczasowy właściciel zgłasza chęć wydania nieruchomości inwestor winien ją przejąć, przy czym przepisy specustawy nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Natomiast jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Omawiany przepis uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie, natomiast podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest nie tylko od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości, ale także od opróżnienia lokalu w ustawowym terminie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji Nr [....] z dnia [...] maja 2017 r. wskazał, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone byłej właścicielce nieruchomości w dniu [...] września 2016 r. Natomiast w dniu [...] września 2016 r. K. P. złożyła oświadczenie woli wydania nieruchomości, które przekazano Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] października 2016 r. W związku z powyższym organ wojewódzki uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone wart. 18 ust. 1 e specustawy drogowej i tym samym powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 56.314,70 zł. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wprawdzie dotychczasowa właścicielka nieruchomości pismem z [...] września 2016 r. poinformowała inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, to jednak, jak wynika z pisma dotychczasowej właścicielki z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad: [...] listopada 2016 r.), K. P. poinformowała, że pomimo złożenia oświadczenia woli, inwestor nie ma prawa dysponować jej działką. Powyższe oznacza, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości na mocy złożonego oświadczenia woli, którego de facto nie uznała, nie wydała nieruchomości do dyspozycji inwestora w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Natomiast jak wynika z akt sprawy, faktyczne objęcie przez inwestora przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu 14 października 2016 r. Powyższe w ocenie organu czyni uprawnioną konkluzję o braku realnego wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do otrzymania tzw. bonusu. Zatem organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykazania przeniesienia posiadania i umożliwienia inwestorowi korzystania z nieruchomości w sposób właścicielski. Organ odwoławczy uznał więc, że niezależnie od faktu złożenia oświadczenia woli w terminie, co niewątpliwie uprawniałoby do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, późniejsze działania dotychczasowej właścicielki przeczą oświadczeniu o dobrowolnym wydaniu nieruchomości zawartemu w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Mając na uwadze powyższe Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił stanowisko odwołującego, że pomimo, iż zostało złożone oświadczenie woli wydania nieruchomości w terminie określonym wart. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej, to jednak brak zgody na objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora wskazuje, że nie doszło do faktycznego wydania nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie orzekł o odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 zaskarżonej decyzji odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co oznacza iż K. P. powinna zostać przyznana kwota odszkodowania w łącznej wysokości 1.126.294,00 zł. W związku z uchyleniem pkt 2 i zmianą kwoty podlegającej wypłacie, zaistniała konieczność uchylenia także pkt 3 zaskarżonej decyzji i zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalanego w pkt 1 decyzji, w terminie 14 dni, od dnia wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Sądu Pani K. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: • art. 7 k.p.a. w zw z art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego • art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granice swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji błędne ustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy w niniejszej sprawie doszło do dobrowolnego przekazania przez Skarżącą nieruchomości położonej w obrębie [...] w gminie [...], oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,4299 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] w terminie określonym wart. 18 ust. le specustawy drogowej, a co za tym idzie czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odmawia powiększenia i wypłaty powiększonego odszkodowania ustalonego w decyzji o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktczny sprawy i zarzuciła organowi, błędne uznanie, że jej pismo z [...] listopada 2016r. mogło stanowić podstawę do uznania, że skarżąca nie dokonała realnego wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do otrzumania tzw. bonusu. Strona wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, iż w chwili sporządzania tego pisma inwestor od blisko miesiąca dysponował już nieruchomością, która została objęta przez inwestora [...] października 2016r. Podjęte zaś przez stronę skarżącą po objęciu nieruchomości próby uzyskania pokwitowania-podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego nie mają wpływu na dokonane wcześniej czynności, tj. nie zmieniają faktu, że nieruchmość została wcześniej wydana przez stronę i faktycznie objęta przez inwestora. Tym samym w ocenie skarżącej spełniła ona przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1 e specustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia, czy skarżącej przysługuje prawo do powiększenia o 5 % odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej dalej specustawą. W rozpoznawanej bowiem sprawie przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4299 ha, położonej w obrębie [...], nastąpiło pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...]. Zgodnie z regulacją, zawartą w art. 18 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za utraconą nieruchomość ustala się według jej stanu istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z racji zaś przepisu szczególnego, jakim jest art. 18 ust. 1e) omawianej ustawy, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, lub w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że decyzja, o której mowa w art. 17 specustawy (art. 18 ust. 1e pkt 1) to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 1 cyt. ustawy: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że aby można było uznać, iż rozpoczął bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, to byłym właścicielom organ powinien doręczyć zawiadomienie o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 w/w ustawy. W analizowanym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że skarżącej zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone [...] września 2016 r. Natomiast w dniu [...] września 2016 r. złożyła ona oświadczenie woli wydania nieruchomości, które przekazano Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] października 2016 r. W związku z powyższym organ wojewódzki uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone wart. 18 ust. 1 e specustawy drogowej i tym samym powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 56.314,70 zł. Stanowiska organu I instnacji nie podzielił jednak Minister przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zdaniem organu odwołwczego, wprawdzie dotychczasowa właścicielka nieruchomości pismem z [...] września 2016 r. poinformowała inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, to jednak pismem z [...] listopada 2016 r. (data wpływu do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad: [...] listopada 2016 r.), K. P. poinformowała, że pomimo złożenia oświadczenia woli, inwestor nie ma prawa dysponować jej działką. Powyższe zdaniem Ministra oznacza, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości na mocy złożonego oświadczenia woli, którego de facto nie uznała, nie wydała nieruchomości do dyspozycji inwestora w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Natomiast jak wynika z akt sprawy, faktyczne objęcie przez inwestora przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2016 r. Zatem organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykazania przeniesienia posiadania i umożliwienia inwestorowi korzystania z nieruchomości w sposób właścicielski. W ocenie jednak Sądu stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy, wystarczające są już dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e specustawy. Tymczasem analiza materiału dowodowego zgormadzonego w niniejszej sprawie wskazuje, że skarżąca [...] września 2016 r. wprost poinformowała inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości -złożyła zatem stosowne oświadczenia woli w terminie, co niewątpliwie w uprawniało ją do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W sprawie nie budzi także wątpliwości Sądu, że pismo skarżącej z [...] listopada 2016r. na które powołuje się organ odwoławczy nie może być uznane za oświadczenie woli skarżącej w zakresie innym niż wynika to z jego treści tj. żądania potwierdznia w drodze protokołu przekazania działki, co ma dla skarżącej istotne znaczenie z uwagi na planowane oszacowanie jej wartości w tym znajdujących się na niej faktycznie składników (płyty, ogrodzenie). Pismo to, nie może być również uznane za oświadczenie sprzeczne ze złożonym [...] września 2016r., bowiem nie wynika z niego aby skarżąca wskazywała w nim, że je cofa. Uznać zatem należy, że stanowi ono de facto wyraz dbania przez stronę o własne, uzasadnione interesy- właściwe oszacowanie nieruchomości. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca nie uniemożliwiła pracownikom inwestora zajęcie nieruchomość. Pomimo złożenia przez skarżącą pisma z [...] listopada 2016r. doszło bowiem do zajęcia nieruchomości we wskazanym w tym piśmie terminie tj. [...] października 2016r. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy wynikającego z istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., polegającego na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, która doprowadziła go do błędnego uznania, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ustalenia podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy. W związku z tym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną.