IV SA/Wa 2519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sadowoadministracyjnej, na skutek skargi A. L. (dalej również "Skarżący") była decyzja Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda" lub "Organ") z [...] czerwca 2018 r Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej również "u.g.n."), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej również "Prezydent Miasta") z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0232 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej również "nieruchomość"). Sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r. o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na terenach budownictwa jednorodzinnego, wchodzących w skład obszaru określonego w uchwale Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] października 1964 r. pod nazwą "[...]" wydaną na podstawie ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Nieruchomość w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa była własnością J. L. i W. L. Spadkobiercami byłych właścicieli są: A. L. w udziale 5/8 (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1993 r. [...]) oraz Skarb Państwa w udziale 3/8 (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2008 r. [...]). Prezydent [...] – po rozpoznaniu wniosku z [...] października 2010 r. - decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił A. L. zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części do nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał dwa niezależne powody odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, niemożność zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej [...], z obrębu [...], umową w formie aktu notarialnego z [...] lutego 2003 r. (art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 140 u.g.n.). Po drugie, niemożność zwrotu udziału w nieruchomości. Decyzja ta nie została zaskarżona w trybie odwołania i jest prawomocna. A. L. pismem z [...] lutego 2015 r. zwrócił się o zwrot nieruchomości na jego rzecz oraz Skarbu Państwa (spadkobiercy R. L.). Prezydent Miasta postanowieniem z [...] marca 2015 r. w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, albowiem uznał, że sprawa zwrotu udziału w nieruchomości przysługującego A. L. została ostatecznie zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2015 ar. IV SA/Wa 2258/15, uchylił powyższe postanowienie Wojewody i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. Po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2015 r. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił zwrotu nieruchomości i wskazał, że Skarżący składając wniosek o zwrot całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przekroczył uprawnienia z art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie udziału przypadającego Skarbowi Państwa. W ocenie Prezydenta Miasta, Skarżący nie wykazał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa. Prezydent dodał, że Skarżący został pouczony o możliwości modyfikacji żądania w postaci zgłoszenia wniosku do udziału wynikającego z postępowań spadkowych (w związku z wyrokiem TK , SK 26/14), ale nie zawnioskował o zwrot wyłącznie udziału w nieruchomości, tj, 5/8 co do której wykazał legitymację do zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Wojewoda decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Wojewoda wskazał, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w stosunku do przysługującej A. L. części określonej jako udział 5/8 nieruchomości, z uwagi na zachodzący w sprawie stan powagi rzeczy osądzonej. Natomiast odnosząc się do wniosku strony o zwrot pozostałej części przedmiotowej nieruchomości (tj. udział wynoszący 3/8, przysługujący Skarbowi Państwa z tytułu spadkobrania po R. L.) Wojewoda wskazał, iż w tym zakresie postępowanie także jest bezprzedmiotowe. Skarżący nie był bowiem legitymowany do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tej części, co do której udział z tytułu spadkobrania przypadł Skarbowi Państwa. Nabył on roszczenie o zwrot części nieruchomości tylko w udziale wynoszącym 5/8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17 uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu, Wojewoda naruszył art. 153 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej również "p.p.s.a.") w zakresie, w jakim przyjął istnienie w sprawie podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Naruszenie to miało charakter istotny, albowiem doprowadziło do wydania decyzji o wadliwej sentencji, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Sąd wskazał, na wiążący w sprawie prawomocny wyrok z 23 listopada 2015 r. IV SA/Wa 2258/15, w którym zakwestionowano pogląd organów o istnieniu przeszkody do prowadzenia postepowania w postaci powagi rzeczy rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wojewoda dokonał wadliwej (zawężającej) wykładni tego wyroku, uznając w istocie, że wyrok ten przesądził tylko o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że nie podziela zarzutów skargi w części, w jakiej Skarżący wywodzi, iż orzekające w sprawie organy powinny były zbadać istnienie przesłanek przedmiotowych determinujących zwrot przedmiotowej nieruchomości niezależnie od istnienia przesłanek podmiotowych warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku z 23 listopada 2015 r. Sąd przesądził tylko, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie wypowiadał się na temat tego, czy Skarżący jako następca prawny poprzednich właścicieli w udziale 5/8 części może skutecznie domagać się zwrotu całości nieruchomości. Ponadto zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r. była zgodna z prawem, w tym z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku z 23 listopada 2015 r. i nie było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Prezydent Miasta w decyzji z [...] grudnia 2016 r. trafnie przyjął, że niemożliwe było rozpoznawanie sprawy wbrew wnioskowi Skarżącego, jak również to, że Skarżący nie jest legitymowany do żądania zwrotu całej nieruchomości. Za bezsporne Sąd uznał to, że Skarżący jest następcą prawnym poprzednich właścicieli tylko w udziale 5/8 części oraz, że nie przedłożył pełnomocnictwa od następcy prawnego uprawnionego do udziału 3/8 części. Sąd podkreślił, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Dodał, że żądanie zwrotu jest nierozerwalnie związane z obowiązkiem zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej (art. 136 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 140 u.g.n.). Sąd zaakcentował, że wobec skarżącego Prezydent Miasta wydał ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. odmawiającą zwrotu udziału 5/8 w przedmiotowej nieruchomości po zadbaniu przesłanek przedmiotowych zwrotu (tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz możności zwrotu nieruchomości zamiennej). Zasadnicza cześć motywów odmowy zwrotu tego udziału podanych w uzasadnieniu ww. decyzji dotyczyła nie kwestii legitymacji Skarżącego (była to niezależna podstawa odmowy), a niedopuszczalności zwrotu udziału z powodu niemożności zwrotu przez Skarżącego nieruchomości zamiennej, która została przez niego zbyta w 2003 r. (art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 140 u.g.n.). W tym zakresie - zdaniem Sądu - stan prawny, na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (publ. OTK-A 2015/7/101) nie uległ zmianie od dnia wydania decyzji. Sąd dodał, że skutki stwierdzenia niekonstytucyjności normy prawnej, która została zastosowana w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, reguluje art. 145a k.p.a. w zw. z art. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący złożył w przepisanym terminie podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] listopada 2014 r. Zatem postulowane przez Skarżącego ponowne orzekanie o części żądania (tj. co do udziału 5/8), niejako przy okazji rozpoznawania szerszego zakresowo wniosku (tj. złożonego co do całości nieruchomości), byłoby nie do pogodzenia z zasadą związania organu inną decyzją ostateczną. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną obecnie decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., był A. L. w udziale wynoszącym 5/8 części oraz Skarb Państwa w udziale wynoszącym 3/8 części. Wniosek o zwrot całej nieruchomości złożył [...] lutego 2015 r. jedynie A. L.. Organ podkreślił, że w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 22 listopada 2017 r., IV SA/Wa 2090/17 wskazał, że Prezydent Miasta w decyzji z [...] grudnia 2016 r. prawidłowo odmówił zwrotu całej nieruchomości. Wobec powyższego, będąc zobligowany na podstawie art. 153 p.p.s.a. do uwzględnienia oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, Wojewoda stwierdził, iż Skarżący przekroczył uprawnienia do występowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, w imieniu Skarbu Państwa, który jest następcą prawnym poprzednich właścicieli w 3/8 części, bowiem nie posiadał legitymacji do występowania w imieniu Skarbu Państwa. A. L. wywiódł skargę od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. i wniósł o: – uchylenie zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo, – zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o zwrot całej nieruchomości (na rzecz skarżącego oraz na rzecz Skarbu Państwa) został złożony [...] lutego 2015 r., tj. przed wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., w którym przesądzono o niekonstytucyjności zakazu zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, w dniu złożenia wniosku nie musiał się on wykazać pełnomocnictwem Skarbu Państwa, bowiem w tej dacie w pełni aktualny był pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. (II SA/Po 1234/14, powinno być II SA/Po 1234/13 – przyp. Sądu). Późniejsza zmiana legislacyjna, oparta na wyroku TK z 14 lipca 2015 r. – zdaniem Skarżącego - nie może niweczyć jego legitymacji do zgłoszenia żądania zwrotu całej nieruchomości, skoro w dniu zgłoszenia wniosku niewątpliwie taką legitymację posiadał. Za błędną Skarżący uznał ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r., jakoby Skarżący nie posiadał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd miał na względzie, że sprawa z wniosku A. L. z [...] lutego 2015 r. była dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej (wyrok z 23 listopada 2015 r. IV SA/Wa 2285/15 i wyrok z 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17), i wyrażona w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą w sprawie także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawę prawną żądania zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w piśmie z [...] lutego 2015 r., był art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z dniem 24 lipca 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony przepis utracił moc w zakresie, w jakim uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2018 r. stanowi prawidłowe wykonanie przez Wojewodę [...] zaleceń Sądu z prawomocnego wyroku z 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17, z uwzględnieniem oceny prawnej w niej wyrażonej. Z kolei zarzuty skargi A. L., reprezentowanego przez radcę prawnego - zdaniem Sądu - nie wskazują na naruszenie konkretnego przepisu prawa jakich miał się dopuścić Wojewoda przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w istocie zmierzają do podważania oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2017 r. W ocenie Sądu, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., ocena prawna w ww. wyroku ma moc wiążącą zarówno wobec organu administracji rozpoznającego sprawę, jak i sądu. Dlatego Skarżący, który nie zakwestionował wyroku z 22 listopada 2017 r. i nie wniósł od niego skargi kasacyjnej, nie może niniejszą skargą podważać oceny prawnej w nim wyrażonej. W powyższym wyroku Sąd wyjaśnił również kwestię związane z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, jego wpływ na aktualność wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz roszczenie Skarżącego o zwrot nieruchomości. Na skutek wskazanego wyroku nie uległa zmianie dotychczasowa treść art. 136 ust. 3 u.g.n., a jedynie sposób rozumienia tego przepisu (jego wykładnia). Niezrozumiałe są zatem twierdzenia Skarżącego, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował "późniejszą zmianę legislacyjną" i w dniu złożenia wniosku o zwrot całej nieruchomości Skarżący posiadał legitymację do zgłoszenia takiego roszczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Natomiast z uwagi na nieuwzględnienia skargi Sąd nie był zobowiązany do orzekania o zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.).