IV SA/Wa 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i D. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju znak: [...] [[...]] NK: [...] z [...] sierpnia 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. i D. M. (dalej strona skarżąca, skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i D. M. w kwocie [...] zł, ([...] złotych) za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. Stan sprawy przestawiał się następująco: Nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2007 r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej, została przeznaczona na budowę ulicy [...] w [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przebudową skrzyżowań: [...] oraz mostem na rzece [...]. W decyzji z [...] maja 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i D. M. w kwocie [...] zł, za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, wobec czego stała się ostateczna [...] czerwca 2009 r. We wniosku z [...] września 2011 r. M. i D. M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r. Zdaniem wnioskodawców, orzeczenie Prezydenta Miasta [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 120 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.), poprzez nieuwzględnienie kwestii dostępu do drogi publicznej działki nr [...], która pozostała przy właścicielach po wywłaszczaniu działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z [...] listopada 2011 r., znak: [...] przekazało ww. wniosek Wojewodzie [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W decyzji z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i D. M. w kwocie [...] zł, za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. wnieśli M. i D. M. zarzucając, że decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 120 u.g.n., poprzez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki nr [...], która pozostała przy właścicielach po wywłaszczeniu działki nr [...]. Odwołujący się podnieśli, że ww., działka straciła dostęp do drogi publicznej w wyniku realizacji inwestycji drogowej z uwagi na bliskość skrzyżowania. Możliwy pozostał jedynie dostęp pieszy. M. i D. M. wyjaśnili także w odwołaniu, że starali się o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], ale w decyzji Nr [...] z [...]stycznia 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając, że nie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, a możliwy jest jedynie dostęp pieszy do nieruchomości. W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] [[...]] NK: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. W ocenie organu II instancji, nie można zgodzić się z tezą wnioskodawców, że na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej powstała szkoda w postaci pozbawienia wjazdu i zjazdu do drogi publicznej, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nigdy nie miała zapewnionej komunikacji z drogą publiczną. Według Ministra, żądanie zapobieżenia bądź naprawienia szkody w trybie art. 120 u.g.n. byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, gdyby szkoda ta została wywołana na skutek wywłaszczenia. Tymczasem nie można stwierdzić, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została pozbawiona zjazdu i wjazdu na drogę publiczną w wyniku decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2007 r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. skarżący, reprezentowani przez S. E., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy obejmujące: -art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, która miała zasadniczy wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy, a w szczególności uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że nieruchomość będąca własnością wnioskodawcy w skutek wskazanej decyzji administracyjnej nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej; - art. 156 § 1 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z powyższym nieuchylenie decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż decyzja wywłaszczeniowa wskazanego wyżej organu stała w sposób oczywisty w sprzeczności z art. 120 u.g.n., ponieważ w skutek jej wydania, przedmiotowa nieruchomość utraciła dostęp do drogi publicznej, co stanowiło istotne naruszenie uzasadnionego interesu strony. Zdaniem strony skarżącej, organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie w sposób nieprawidłowy i niezupełny ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności stan prawny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem działki [...], będącej przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżących, poczyniony został błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że w sposób sprzeczny z rzeczywistością przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała innego niż ciągu pieszego dostępu do drogi publicznej. Za twierdzeniem tym przemawia w szczególności fakt, że [...] lutego 2000 r. skarżący uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem [...] (z której, później w drodze wywłaszczenia wydzielone zostały działki [...] i [...]). Według skarżących, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.), aby otrzymać wskazane pozwolenie działka należąca do M. i D. M. musiała posiadać dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie ustalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sposób oczywisty nie korespondują ze stanem faktycznym i prawnym w przedmiotowej sprawie. Należy zatem uznać, że działka położona przy ul. [...] w [...], będąca własnością skarżących, o numerze [...], która powstała na skutek decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., została pozbawiona dostępu do drogi publicznej na skutek decyzji wywłaszczeniowej, co z kolei zaowocowało uniemożliwieniem jej właścicielom sfinalizowania przewidzianych przez nich inwestycji oraz spowodowało utratę poczynionych na te inwestycje nakładów finansowych, a samą działkę uczyniło niemalże bezużyteczną. Zdaniem strony skarżącej, konsekwencją błędnych ustaleń poczynionych przez organy w trakcie wydawania skarżonej decyzji jest obraza art. 156 § 1 k.p.a., a ściślej wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wydana przez Wojewodę [...], a następnie decyzją Ministra Infrastruktury utrzymana w mocy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] stała w sprzeczności z art. 120 u.g.n. Strona skarżąca uznała także, że nie może zgodzić się z argumentacją Ministra Infrastruktury i Rozwoju dotyczącą wykładni art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., a w szczególności sformułowania "rażące naruszenie prawa". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, która miała zasadniczy wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy, a w szczególności uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, należy podnieść, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. oraz bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przepisy k.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu, ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, LEX nr 1518037). Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, LEX nr 1519212). Ocenę organu nadzoru skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy objętej załatwionej tą decyzją, a więc sprawy wywłaszczenia i ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zarzut rażącego naruszenia prawa sprowadza się do braku zastosowania przez organ odszkodowawczy przepisu art. 120 u.g.n., według którego jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Art. 120 u.g.n. stanowi swoiste uzupełnienie art. 119 u.g.n. i przesądza o konieczności zamieszczenia dodatkowych elementów w decyzji o wywłaszczeniu, gdy wywłaszczenie nieruchomości ujemnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie, np. konieczność znoszenia określonych uciążliwości, brak dojazdu lub dalszy dojazd, utrata pożytków (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010, sygn. akt I OSK 1039/09, LEX nr 594851). Norma wynikająca z art. 120 u.g.n. przewiduje ustanowienie przez organ wywłaszczeniowy szczególnych obowiązków, które obciążają podmiot występujący z wnioskiem o wywłaszczenie. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenie niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać wskutek wywłaszczenia dla nieruchomości sąsiednich. Organ w decyzji wywłaszczeniowej ustanawia niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że przepis ten wprost wskazuje jedynie na możliwość ustanowienia niezbędnych służebności bądź ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkody lub niedogodności mogących powstać dla właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Należy podkreślić, że obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Art. 120 u.g.n. ma bowiem charakter wywłaszczeniowy. Zastosowanie normy prawnej z niego wynikającej polega na ograniczeniu praw do nieruchomości. Ewentualne rozstrzygnięcie o zastosowaniu tego przepisu powinno być zatem zawarte w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie w decyzji odszkodowawczej. Inna jest bowiem funkcja obu tych decyzji. Pojęcie "funkcja" oznacza czynność, wykonywanie. Jest to zespół działań realizowanych zgodnie z jakąś metodą, która przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonego celu. W związku z tym zdaniem Sądu, zarzut rażącego naruszenia art. 120 u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania nie jest uzasadniony. Sąd nie stwierdził także, że decyzja z [...] maja 2009 r., znak: [...] Prezydenta Miasta [...] naruszała pozostałe przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędu w ustaleniach polegającego na tym, że w sposób sprzeczny z rzeczywistością przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała innego niż ciągu pieszego dostępu do drogi publicznej, należy stwierdzić, że z analizy złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że skarżącym poprzez żądanie zagwarantowania dla ich nieruchomości dostępu z drogi publicznej chodzi o możliwość lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...], która pozostała przy właścicielach po wywłaszczeniu działki nr [...]. Podkreślić należy, że w piśmie z [...] kwietnia 1998 r. skarżący wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - działki położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...]. W decyzji z [...] czerwca 1998 r. znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działce nr [...]. W punkcie 2.5 ww. decyzji stwierdzono, że kwestię wjazdu na przedmiotową działkę należy uzgodnić z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego. W piśmie z [...] lutego 1999 r. architekt K. K., działający z upoważnienia skarżących złożył do Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] wniosek o dokonanie korekty postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r., znak: [...] w kwestii dotyczącej obsługi parkingowej nieruchomości (punkt 1.5 decyzji). W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik strony zwrócił się m.in. o wyrażenie zgody na czasowy (do czasu rozbudowy ul. [...]) wjazd na działkę od strony ul. [...] i wyjazd prawoskrętny na ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z [...] lutego 1999 r., znak: [...] Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] poinformował, że wjazd na przedmiotową nieruchomość docelowo należy projektować do projektowanej ul. [...] (wjazd i zjazd projektowane jako prawoskręt). Wjazd na ul. [...] nie może być projektowany ze względu na jego lokalizację przed skrzyżowaniem ul. [...] z ul. [...]. Ponadto wjazd należy opracować także dla rozwiązania etapowego, tj. do ul. [...]. Z pisma Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta [...] z [...] października 2010 r., znak: [...] wynika także, że z uwagi na położenie działki nr [...] w rejonie skrzyżowania, nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej w formie zjazdu z ul. [...] oraz ul. [...]. Możliwa jest jedynie obsługa działki dla ruchu pieszego w formie dojść z istniejących ciągów pieszych. Z ustaleń poczynionych przez organ jednoznacznie zatem wynika, że przedmiotowa działka nie posiadała zjazdu w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2007 r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z tezą wnioskodawców, że na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej powstała szkoda w postaci pozbawienia wjazdu i zjazdu do drogi publicznej, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nigdy nie miała zapewnionej komunikacji z drogą publiczną w postaci zjazdu. W ocenie Sądu, nie można uznać, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została pozbawiona zjazdu i wjazdu na drogę publiczną na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2007 r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogowej. Należy podzielić stanowisko organu, według którego żądanie zapobieżenia bądź naprawienia szkody w trybie art. 120 u.g.n., byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, gdyby szkoda ta została wywołana na skutek wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Art. 120 u.g.n. ma charakter wywłaszczeniowy, ponieważ jego zastosowanie polega na ograniczaniu praw do nieruchomości. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ewentualne rozstrzygnięcie z zastosowaniem tego przepisu powinno być zawarte w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie w decyzji odszkodowawczej. W związku z tym, zarzut rażącego naruszenia przytoczonych przepisów przy ustaleniu odszkodowania nie jest uzasadniony. Konkludując zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. odpowiada prawu. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.