IV SA/Wa 252/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] grudnia 2021 r., [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] grudnia 2021 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra z [...] października 2021 r., nr [...], którym negatywnie zaopiniowano wniosek S. sp. z o.o. (dalej "skarżąca", "spółka", "inwestor") o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]". 2. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 2.1. Minister Infrastruktury pismem z 15 lipca 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 457), zwanej dalej: "ustawą o obszarach morskich", "u.o.m.", wystąpił do Ministra o wydanie opinii w sprawie wniosku skarżącej o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej numer projektu: [...] Inwestycja ma obejmować budowę zewnętrznej infrastruktury przesyłowej w obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej RP, składającej się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w dnie morskim, która ma służyć przesyłowi na ląd energii elektrycznej wyprodukowanej w planowanej do budowy [...] i/lub innej morskiej farmy wiatrowej, która będzie korzystała z planowanego przyłącza. 2.2. Postanowieniem z [...] października 2021 r., [...] Minister negatywnie zaopiniował wniosek spółki o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]". 2.3. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., [...] Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że do Ministra, jako ministra właściwego do spraw energii, należą w szczególności sprawy bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw. Ma on zatem kompetencje do oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego, będącego elementem bezpieczeństwa i obronności państwa, a z drugiej strony co do zgodności z przepisami odrębnymi (art. 12 ustawy z 10 kwietnia 1997 r., Prawo energetyczne - Dz. U. 2021 poz. 716 ze zm.), o których mówi art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich. 2.4. Zdaniem organu, "blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (PSZW) przez innego inwestora, może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i stwarzać ryzyko niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Minister podkreślił, że w obecnym stanie prawnym, nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej, niż posiadanie PSZW. Mimo że jest ono tylko jednym z potrzebnych do uzyskania pozwoleń, w opinii Ministra, stanowi ono jednak podstawę dla realizacji inwestycji jaką jest morska farma wiatrowa, czego zdecydowanie nie gwarantuje pozwolenie na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych. Organ jednocześnie nadmienił, że obszary morskie stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób. Umożliwienie wnioskodawcom otrzymania pozwolenia, czy uzgodnienia na poprowadzenie przyłącza według kolejności składanych wniosków, bez uwzględnienia decyzji administracyjnej rozpoczynającej proces realizacji morskiej farmy wiatrowej, jaką jest PSZW, może doprowadzić do sytuacji, w której inwestor będzie posiadał zgodę na lokalizację kabla, ale nie będzie posiadał PSZW. W takich przypadkach podmioty posiadające PSZW znajdą się w sytuacji, gdzie zagrożone będzie wyprowadzenie energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, co w konsekwencji może zagrozić realizacji celów wynikających z Polityki energetycznej Polski do 2040 r. (PEP2040). 2.5. Minister zaznaczył, że rozpatruje przedłożone wnioski, biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Przepis ten, poza przesłanką bezpieczeństwa i obronności państwa zawiera również przesłankę ochrony interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy o obszarach morskich). W ocenie Ministra wydanie uzgodnienia w sprawie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej (dalej: "UUUK") dla podmiotu, który nie posiada PSZW powoduje również wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej, z uwagi na zablokowanie takiej lokalizacji na okres nawet 35 lat. Blokada obszaru, na okres 10 lat, o czym mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o obszarach morskich, stanowi zagrożenie dla terminowej realizacji farmy wiatrowej w ramach drugiej fazy systemu wsparcia. Niezależnie od tego czy okres ten będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało negatywny i długoterminowy skutek, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju, ponieważ może uniemożliwić wyprowadzenie mocy z wybudowanej morskiej farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Stwarza to zatem ryzyko zablokowania obszarów najbardziej efektywnych ekonomicznie. Organ dodał, że zgodnie z art. 12 ustawy Prawo energetyczne, dbając o koordynację realizacji polityki energetycznej państwa, nadzorując bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię elektryczną oraz funkcjonowanie krajowych systemów energetycznych, nie może doprowadzić do sytuacji, w której inwestorzy posiadający PSZW będą musieli prowadzić infrastrukturę kablową trasą mniej efektywną kosztowo, co przełoży się na generalnie większy całkowity koszt inwestycji morskich farm wiatrowych w Polsce. 2.6. Minister zaznaczył, że wydając opinię, za każdym razem przeprowadza szczegółową analizę sytuacji, rozpatrując wniosek w szerszym kontekście, uwzględniając sytuację obecną i potencjalne scenariusze, oceniając skutki uzgodnienia inwestycji w ujęciu skumulowanym. Uzgadnianie przez Ministra wszystkich decyzji lokalizacyjnych bez wzięcia pod uwagę całościowego obrazu w ramach ustawowych przesłanek, doprowadziłoby do sytuacji, w której wszystkie obszary, nieobjęte PUUK/UUUK, w których jest możliwość wejścia kabla na ląd i połączenia go z Krajowym Systemem Elektroenergetycznym, zostałyby zablokowane. Wyjaśnił również, że o ile teoretycznie istnieje możliwość wyprowadzenia mocy z farmy wiatrowej inną trasą niż najkrótsza w kierunku lądu, pomimo, że byłoby to nieracjonalne i nieuzasadnione ekonomicznie, to już ze względu na zagospodarowanie wybrzeża, powierzchnia obszarów morskich, w których można linię kablową z morza połączyć z sieciami na lądzie jest bardzo ograniczona. Z tego powodu Minister jest zobowiązany do podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych, w szczególności tych, które będą realizowane w ramach systemów wsparcia ustanowionych ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 234), dalej "ustawa offshore". Organ, przez wpływ na racjonalne i efektywne dysponowanie obszarami morskimi, w których może być umiejscowiona infrastruktura przesyłowa, zabezpiecza możliwość wyprowadzenia energii wytworzonej w morskich farmach wiatrowych i wprowadzenie jej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, co jest kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Zgodnie z art. 3 pkt 16 Prawa energetycznego, bezpieczeństwo energetyczne stanowi stan gospodarki, umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. 2.7. Minister zaznaczył, że inwestor składając wniosek o wydanie UUUK nie musi posiadać PSZW, skoro stanowi ono tylko jedno z potrzebnych do uzyskania pozwoleń, jednakże jest to pozwolenie kluczowe, uzyskiwane w procedurze konkurencyjnej, bez którego nie może być mowy o możliwości budowy morskiej farmy wiatrowej. Jednocześnie powołał się na utrwaloną praktykę doboru kabli eksportowych w morskiej farmie wiatrowej do planowanej maksymalnej mocy morskiej farmy wiatrowej, co z kolei wpływa na sposób ułożenia tych kabli oraz zajętość obszaru. Trasa przebiegu kabla, przez wzgląd na ekonomię przedsięwzięcia, powinna przebiegać najkrótszą drogą między farmą wiatrową a miejscem przyłączenia na lądzie. Z tego powodu przy projektowaniu przebiegu kabla eksportowego lokalizację farmy oraz miejsce przyłączenia na farmie uznać należy za jedne z kluczowych determinant jego racjonalnego i ekonomicznego przebiegu. Zaprojektowanie i umożliwienie realizacji infrastruktury do wyprowadzenia mocy nieodpowiadającej morskiej farmie wiatrowej może stanowić realną przeszkodę w zakresie faktycznej możliwości przyłączenia morskiej farmy wiatrowej. Stwarza to zagrożenie dla inwestora UUUK, ponieważ wybudowana infrastruktura może nie zostać wykorzystana, a morska farma wiatrowa może zostać pozbawiona możliwości wyprowadzenia mocy. W ocenie Ministra, stanowi to o istocie rozstrzygnięcia w kwestii miejsca lokalizacji planowanej farmy wiatrowej jeszcze przed ubieganiem się o pozwolenie na poprowadzenie przyłącza. 2.8. Następnie Minister zaznaczył, że na obecnym etapie inwestor nie może mieć pewności czy uzyska PSZW we wskazanym obszarze ani czy znajdzie inwestora, który zdecyduje się na konstrukcję morskiej farmy wiatrowej w danym obszarze. Zidentyfikowane ryzyko będzie polegało na tym, że podmiot, który uzyska PSZW i je opłaci, przez intensywność wykorzystywania polskich obszarów morskich, nie będzie mógł wyprowadzić z farmy kabla eksportowego, czy to ze względu na blokadę terenu, czy inne uwarunkowania techniczne uniemożliwiające mu wykorzystanie infrastruktury Inwestora. Na dzień rozpatrywania wniosku, Inwestor zamierza ubiegać się o PSZW, co nawet nie uprawdopodabnia, że PSZW uzyska. Pomimo, że ustawa offshore oddzielnie definiuje morską farmę wiatrową, a oddzielnie zespół urządzeń, to zdaniem Organu, robi to na potrzeby zawiłości związanych z systemem wsparcia. W praktyce, zespół urządzeń jest po prostu przyłączem i, z odrębnościami określonymi w przepisach, jako standardowe przyłącze traktuje go podstawowa ustawa przedmiotowej gałęzi prawa, czyli ustawa prawo energetyczne. Instalacja ta zawsze pełni funkcję służebną wobec morskiej farmy wiatrowej. 2.9. Minister posiłkując się "Polityką energetyczną Polski do 2040 r." (dalej: "PEP 2040") dokonał oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne. PEP 2040 jakkolwiek nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, jednak jest dokumentem strategicznym, wyznaczającym kierunki i cele rozwoju m.in. morskiej energetyki wiatrowej w Polsce. Jest zatem dokumentem, którym kieruje się Minister realizując swoje ustawowe kompetencje, w tym m.in. wydając opinie w sprawach wniosków o wydanie UUUK. 2.10. Wobec braku uprawdopodobnienia przez Inwestora budowy morskiej farmy wiatrowej i uzyskania dla niej PSZW oraz możliwości przeniesienia pozwolenia na innego inwestora posiadającego stosowne pozwolenia, Minister uznał, że Inwestor nie może jednoznacznie przesądzić, z której morskiej farmy wiatrowej oraz z jakiego jej punktu będzie wyprowadzana infrastruktura przesyłowa, a co za tym idzie określić precyzyjnych jej współrzędnych w wyłącznej strefie ekonomicznej. Minister przyjął, że UUUK wydawane bez potwierdzenia realnej możliwości przyłączenia do infrastruktury mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, a w szerszym rozumieniu bezpieczeństwa i obronności kraju. Utrwalona wcześniej praktyka rozstrzygania spraw polegała na tym, że minister właściwy do spraw energii i klimatu wydawał opinie w sprawach wniosków o wydanie PUUK/UUUK dla podmiotów, które już posiadały PSZW. Minister Klimatu i Środowiska przeanalizował możliwość wydania UUUK korzystając z informacji z Systemu Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (SIPAM) oraz planów zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. 3.1. Pismem z 19 stycznia 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę na postanowienie Ministra z [...] grudnia 2021 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie z [...] października 2021 r., nr [...], zarzucając mu 3.1.1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, wskutek: - błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy dokonania powyższego uzgodnienia określonym w art. 23 ust. 3 u.o.m., a art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", która może zostać spełniona jedynie wskutek zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz obronności państwa jednocześnie, ewentualnie, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez niezasadne przyjęcie, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem skarżącej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa; - niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. i przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem spółki może spowodować takie zagrożenie; b. art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 2 i art. 23 ust. 4 u.o.m. poprzez przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie spowodowałoby zagrożenie dla interesów gospodarki narodowej, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem Skarżącego może spowodować takie zagrożenie; c. art. 27 ust. 1 u.o.m. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez wnioskodawcę pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.m., podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa; d. art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 4 u.o.m. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w Postanowieniu Utrzymującym na podstawie dokumentu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. Polityki energetycznej Polski do 2040 r. ("PEP2040") przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy Minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych - czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów; 3.1.2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. W oparciu o te zarzuty wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] października 2021 r., nr [...]; - zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] do przedstawienia kopii decyzji nr [...]z dnia [...] marca 2016 r. (pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z [...] wydanej na rzecz H. sp. z o.o.), stanowiącej dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu; - zobowiązanie Ministra do wydania postanowienia, wskazując mu sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku Skarżącej o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej; - zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). 4.2. Sąd nie podziela zarzutów skargi opartych na twierdzeniu, że bezpieczeństwo energetyczne państwa nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa", o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. w zw. z art. 23 ust. 4 oraz art. 26 ust. 4 tej ustawy. Przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumienie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Truizmem jest stwierdzenie, że we współczesnym świecie zapewnienie odpowiedniego dostępu do energii elektrycznej jest warunkiem koniecznym funkcjonowania państwa, społeczeństwa oraz gospodarki. Uzależnienie od energii elektrycznej będzie zresztą tylko rosło w związku z rozwojem gospodarki cyfrowej. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczności realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. Reasumując, Minister Klimatu był uprawniony, opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, powołać się na bezpieczeństwo energetyczne. 4.3. Należy dodać, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m. in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym. Zatem nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty skargi, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. 4.4. Podobnie bezzasadne są zarzuty skargi związane z odwołaniem się przez Ministra do PEP 2040. Skarżąca zarzuca tu m. in. naruszenie art. 6 k.p.a. Oczywiste jest, w świetle art. 87 Konstytucji RP, że PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy Minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów, której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw energii, przyjmuje politykę energetyczną państwa co 5 lat. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia, na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m. in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu (s. 6). Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP 2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. (s. 7). Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których Minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nie prawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., IV SA/Wa 897/20, CBOSA). Reasumując, Minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m. in. PEP 2040. Uzupełniająco należy podnieść, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie podjął nawet próby wykazania, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy rzekome bezprawne odwołanie się przez Ministra do PEP 2040. Otóż Minister z dokumentu tego wywiódł m. in. konieczność sprawnego rozwoju morskiej energetyki wiatrowej. Trzeba założyć, że tego rodzaju cel strategiczny państwa jest uznawany również przez skarżącą spółkę, która zamierza czerpać zyski z rozwoju tego rodzaju energetyki. 4.5. Głównym powodem negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej przez Ministra było przyjęcie, że wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiada pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zagraża bezpieczeństwu energetycznemu państwa. Może bowiem dojść do sytuacji, w której podmiot uprawniony do PSZW nie będzie mógł odprowadzić wytworzonej energii elektrycznej do systemu elektroenergetycznego na lądzie. Obwiązujące przepisy nie przewidują bowiem instrumentów prawnych, które pozwoliłby w sposób szybki i skuteczny doprowadzić do zobowiązania podmiotu uprawnionego do UUUK do zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do PSZW albo do przeniesienia takiego pozwolenia na podmiot uprawniony do PSZW. Co więcej, może dojść do sytuacji, w której podmiot posiadający UUUK nie będzie zainteresowany dojściem do porozumienia z uprawnionym do PSZW, odmawiając zawarcia jakiegokolwiek porozumienia albo proponując nieakceptowalne dla drugiej strony warunki takiego porozumienia. Przykładowo, może to dotyczyć sytuacji, w której uprawniony do UUUK będzie równocześnie operatorem innej morskiej farmy wiatrowej oraz operatorem kabli łączących tę farmę z lądem. Wówczas w interesie takiego przedsiębiorcy, zgodnie z prawami popytu i podaży, może być ograniczenie konkurencji. Podniesione przez Ministra obawy co do ryzyka blokowania lub utrudniania rozwoju morskich farm wiatrowych są zatem, zdaniem Sadu, w pełni uzasadnione. 4.6. Minister zasadnie przyjął, że wspominane ryzyko blokowania lub utrudniania rozwoju morskich farm wiatrowych będzie w sposób zasadniczy ograniczone, jeżeli o wydanie UUUK będzie ubiegał się podmiot, który już uzyskał PSZW. Obowiązujące przepisy nie przewidują wprost, że warunkiem wydania UUUK jest posiadanie PSZW (art. 26 i 27 w zw. z art. 27a ust. 3 u.o.m.). Wykładnia przyjęta przez Ministra mieści się jednak w granicach dopuszczalnej wykładni, ma przy tym silne wsparcie w argumentach natury systemowej i funkcjonalnej. Po pierwsze, kwestia układania i utrzymywania kabli (art. 26 u.o.m.) została uregulowana po zagadnieniu wznoszenie lub wykorzystywania sztucznych wysp (art. 23 u.o.m.). Po drugie, z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec zbudowania sztucznej wyspy. Po trzecie, inaczej niż w przypadku PSZW, w odniesieniu do UUUK ustawodawca nie przewidział procedury przetargowej na wypadek wystąpienia o uzyskanie takiego zezwolenia przez więcej niż jeden podmiot (zob. art. 27d ustawy o obszarach morskich). Zdaniem Sądu, wykładnia przyjęta przez Ministra w sposób najpełniejszy realizuje nadrzędną wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, w tym bezpieczeństwo energetyczne. 4.6. Minister nie naruszył też art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Należy podkreślić, że z faktu, że organy w przeszłości organy dopuszczały wykładnię, iż możliwe jest wydanie UUUK bez uprzedniego uzyskania PSZW, nie wynika jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nawet przyjmując za wiarygodne przypadki wskazane w skardze (stąd też Sąd nie występował o nadesłanie wnioskowanej w skardze decyzji z [...] marca 2016 r., mając również na uwadze treść odpowiedzi na skargę), to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". Zdaniem Sądu, zasada zaufania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań nie mogą doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego (w świetle zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Stąd też w powołanych przepisach jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Warto przy tym zaznaczyć, że jedną z przeszkód do zastosowania zasady uzasadnionych oczekiwań jest między innymi ustalenie, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W realiach niniejszej sprawy organ wybrał tę wykładnię, która w sposób najpełniejszy chroni interes publiczny w postaci bezpieczeństwa energetycznego. Warto dodać, że potrzeba ochrony bezpieczeństwa państwa uzasadnia odejście od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony nawet w przypadku przepisów sankcyjnych (zob. art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o przyznanie stronie uprawnienia. Warto dodać, że z odpowiedzi na skargę wynika przy tym, że ten kierunek wykładni jest stosowany przez Ministra w odniesieniu do innych podobnych wniosków (zob. 16). Sądowi również jest wiadome, że tożsama wykładnia jest stosowana wobec innych niż skarżąca podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji (zob. np. wyrok WSA z 29 marca 2022 r., IV SA/Wa 1836/21, CBOSA). 4.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.