IV SA/Wa 2520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 i 8 oraz art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126, ze zm.) zarządził wprowadzenie obszarów udokumentowanych złóż kopalin: - złoże kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], - złoże kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zmienionej Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wyżej wymienione obszary przedstawione są w formie tekstowej i graficznej w załączniku graficznym do zarządzenia zastępczego. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Skarżąca Gmina [...] zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 96 ust. 1 i 8 oraz art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez zastosowanie art. 208 ust. 2 i 5 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 96 ust. 1 i 8. Gmina [...] wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego zmierzającego do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] obszarów udokumentowanych złóż kopalin. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 96 i 208 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W dniu [...] marca 2018 r do Wojewody Mazowieckiego skierowane zostało pismo, w którym zawarta została prośba o rozważenie zasadności prowadzenia postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego, z uwagi na fakt, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Rada Miejska w [...] wprowadziła do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] obszary udokumentowanych złóż kopalin. Zmiana studium obejmuje obszar stanowiący część działek położonych w obrębie 26 i 30 m. [...]. Dalej skarżąca wskazała, że Wojewoda Mazowiecki wydając zarządzenie zastępcze w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], oparł się m.in. na art. 208 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten dotyczy wyłącznie złóż kopalin, w stosunku do których organ administracji geologicznej przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną przed wejściem w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r. Termin zaś dwuletni na wprowadzenie przez gminę do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin, zgodnie z art. 208 ww. ustawy upłynął z końcem 2013 roku. Dodatkowo art. 208 ww. ustawy reguluje sytuacje, gdy złoża kopalin nie zostały wprowadzone do studium. Do obowiązującego dla miasta i gminy [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Rada Miejska w [...] wprowadziła obszary udokumentowanych złóż kopalin, zatem zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego jest bezprzedmiotowe. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze "Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze: 1) po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 albo 2) w terminie 6 miesięcy od upływu terminu określonego w art.95 ust.3". Jak wynika zatem z art. 96 ust. 1 brak jest uzasadnienia do wprowadzenia w formie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego do studium udokumentowanych złóż kopalin, wprowadzonych już uprzednio przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Mazowiecki stoi na stanowisku, że wydanie zarządzenia zastępczego nie było bezprzedmiotowe, gdyż gmina [...] przed wydaniem zaskarżonego aktu nie posiadała wprowadzonych do obowiązującego studium dwóch udokumentowanych złóż kopalin "[...]" i "[...]". Wojewoda wskazał, że w graficznej formie uwarunkowań na obszarze objętym zmianą studium dokonaną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zostało w żaden sposób uwidocznione występowanie ww. udokumentowanych złóż kopalin. W formie graficznej w miejscu występowania złóż zostało określone istniejące zagospodarowanie i użytkowanie terenu poprzez użycie barwnego oznaczenia: grunty orne, zieleń nieurządzona, łąki i pastwiska oraz lasy. Brak oznaczenia w części graficznej udokumentowanych złóż kopalin, zarówno w pierwotnej wersji studium, jak i w dokonanej zmianie studium z [...] nie budzi w sposób oczywisty zastrzeżeń, gdyż udokumentowanie ww. złóż nastąpiło decyzjami Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...], na mocy których nastąpiło zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż "[...]" i "[...]" (decyzja nr [...], znak: [...] oraz decyzja nr [...], znak: [...]). Od momentu zatwierdzenia ww. dokumentacji gmina [...] zgodnie z dyspozycją art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego miała obowiązek w terminie 2 lat wprowadzić do studium ww. złoża. Obowiązku tego do momentu wydania zaskarżonego aktu nie wypełniła, obligując tym samym Wojewodę Mazowieckiego do wydania zarządzenia zastępczego po bezskutecznym upływie ww. terminu (art. 96 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego ustaleń przyjętych w części tekstowej uwarunkowań Wojewoda zauważył, że w pkt [...] uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych jest informacja o treści: "Na terenie opracowania występuje udokumentowane złoże piasków kwarcowo-skaleniowych »[...]« w kat. [...]." (str. [...] studium). W tym miejscu należy podkreślić, że na terenie objętym zmianą studium zgodnie z przyjętą dokumentacją geologiczną w dniu [...] występują dwa złoża: "[...]" i "[...]", co nie zostało odzwierciedlone zarówno w części graficznej jak i tekstowej. Z uwagi na konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności dokumentu planistycznego należało w trybie zastępczym konsekwentnie dokonać odpowiednich zapisów w formie graficznej i tekstowej uwarunkowań. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki zauważył, że granice obszaru oznaczonego w studium jako "teren eksploatacji powierzchniowej kopalin" nie są tożsame z granicami udokumentowanych ww. złóż, do którego to wniosku można dojść już przy pobieżnym porównaniu kształtu (bez szczegółowych ustaleń współrzędnych na mapie) "terenu eksploatacji powierzchniowej kopalin" oraz granic udokumentowanych złóż uwidocznionych w prowadzonych zgodnie z ustawowym obowiązkiem przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy bazach danych geologicznych takich jak Midas czy Centralna Baza Danych Geologicznych (CBDG). Ponadto powyższe stwierdzenie jest również uzasadnione po dokonaniu porównania działek ewidencyjnych, objętych zmianą studium określoną jako "teren eksploatacji powierzchniowej kopalin" oraz działek ewidencyjnych, na terenie których znajdują się udokumentowane ww. złoża. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze nie naruszył przepisów prawa. Rada Miejska w [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]". Skarżąca w skardze podniosła, że Rada Miejska w [...] uchwałą tą wprowadziła do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] obszary udokumentowanych złóż kopalin wskazując, że zgodnie z załącznikami do ww. uchwały w tekście studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]: w części uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w pkt [...]. Uwarunkowania wynikające z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych: "w granicach obszaru objętego I-szą zmianą studium znajdują się następujące obiekty i tereny chronione na podstawie przepisów odrębnych: (...) złoża: udokumentowane złoże piasków kwarcowo- skaleniowych "[...]" w kat [...]... " oraz w pkt [...]. uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych: "na terenie opracowania występuje udokumentowane złoże piasków kwarcowo-skaleniowych "[...]" w kat. [...]. w części kierunki zagospodarowania przestrzennego na stronie [...] wprowadzona została zmiana w zakresie obszarów wyznaczonych pod eksploatację powierzchniową kopalin: "teren eksploatacji powierzchniowej kopalin, oznaczony został na rysunku symbolem PG. Na terenie tym dopuszcza się eksploatację na warunkach określonych wg wydanych koncesji. Z akt administracyjnych wynika jednocześnie, że Marszałek Województwa Mazowieckiego w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 4 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze dwie decyzje: - decyzję Nr [...] zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "PUŁTUSK"; - decyzję Nr [...] zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]". W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki skutecznie wykazał brak tożsamości pomiędzy udokumentowanym złożem piasków kwarcowo- skaleniowych "[...]" w kat [...] ujawnionym w zmienionym uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] a obszarami udokumentowanych złóż kopalin: złoże kruszywa naturalnego "[...]" i złoże kruszywa naturalnego "[...]". W tym stanie faktycznym, stosownie do treści art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak wynika z ust. 2 tego artykułu obszar udokumentowanego złoża kopaliny obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze – art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 ustawy zmiana studium sporządzona w tym trybie wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty sporządzenia zmiany studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze – art. 96 ust. 3. W przedmiotowej sprawie, Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r., oznaczonymi numerami: [...] i [...], zatwierdził załącznik nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]" oraz zatwierdził dokumentację geologiczną złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]". Należy zauważyć, że Marszałek Województwa Mazowieckiego zatwierdził dokumentację geologiczną już po podjęciu przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Decyzje Marszałka Województwa Mazowieckiego dotyczą dwóch złóż piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]" i "[...]". Zgodzić się należy również z oceną Wojewody Mazowieckiego, co do braku tożsamości granic udokumentowanych ww. złóż z granicami obszaru oznaczonego na rysunku studium jako teren eksploatacji powierzchniowej kopalin oznaczony symbolem PG. Ponieważ Rada Miejska w [...] nie wprowadziła w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja geologiczna zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]" oraz dokumentacja geologiczna zatwierdzająca złoża piasków skaleniowo-kwarcowych "[...]" zostały zatwierdzone przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r. A zatem złoża te powinny być wprowadzone do studium do dnia [...] stycznia 2017 r. Nie wprowadzenie tych złóż do studium w wymaganym terminie obligowało Wojewodę Mazowieckiego do wydania zarządzenia zastępczego. Legalności tego zarządzenia nie podważają zarzuty skargi. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niezgodnego z prawem zastosowania przepisu art. 208 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ust. 2 art. 208 ustawy stanowi, że po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z powyższego wynika, że treść przepisu art. 208 ust. 1 i 2 ustawy jest zbieżna z treścią z art. 95 ust. 1 i 2 i z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy czym przepis art. 208 ma zastosowanie do stanów faktycznych w których dokumentacja geologiczna została zatwierdzona przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. przed dniem 1 stycznia 2012 r.). W sprawie niniejszej dokumentacja geologiczna została zatwierdzona w dniu [...] stycznia 2015 r. czyli po dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy. Oznacza to, że przepis art. 208 ustawy nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W podstawie prawnej zarządzenia zastępczego co prawda wskazano przepis 208 ust. 2 ale również powołano przepis art. 96 ust. 1. W ocenie Sądu podanie w podstawie prawnej art. 208 ust. 2 ustawy nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W podstawie tej wskazano również prawidłowy przepis (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 62/18, LEX nr 2499587). Sąd uznając, że sposób sformułowania zarządzenia zastępczego jest prawidłowy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.