IV SA/Wa 2524/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej jako kpa) w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] udzielającej Agencji Rezerw Materiałowych Składnicy w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do ziemi ścieków bytowych na działce o nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] za pomocą drenażu rozsączającego o dł. 210 mb i filtra żwirowo-piaskowego o powierzchni 210,0 m2, oczyszczonych uprzednio w oczyszczalni [...] o RLM=37. W uzasadnieniu organ wyjaśnił zasady postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i przywołał ponadto art. 28 kpa. Wskazał, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 kpa). Dalej organ wyjaśnił, że zdolność administracyjnoprawna oznacza prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym zdolność tę powinna posiadać strona przez cały czas postępowania, od jego rozpoczęcia do ukończenia. Jednocześnie organ przywołał art. 131 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu z daty wydania przez Starostę [...] decyzji z 2008r. oraz art. 127 ust. 7 ww. ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z tym ostatnim przepisem - stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wyjaśnił dalej, że wniosek o udzielenie spornego pozwolenia wodnoprawnego został złożony przez Biuro Projektowe [...] z [...], działające w imieniu inwestora tj. Agencji Rezerw Materiałowych Składnica w [...]. Oceniając zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności organ podał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została skierowana - do podmiotu nie będącego stroną tj. Agencji Rezerw Materiałowych Składnicy w [...], która nie miała i nie ma zdolności administracyjnej tj. zdolności do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym oraz, że legitymacja taka przysługuje wyłącznie Agencji Rezerw Materiałowych w [...]. Przywołał w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2754/13 a jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podał art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się natomiast kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wykonaniem decyzji organ stwierdził, iż nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Wyjaśnił, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt: I OSK 444/05). Skargę na powyższą decyzję złożyła Agencja Rezerw Materiałowych w [...] (dalej jako skarżąca) zarzucając jej: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 z późn. zm.) poprzez uznanie, że adresatem decyzji wodnoprawnej musi być jednostka posiadająca przymiot strony w rozumieniu art. 29 kpa w sytuacji, gdy przepis prawa wodnego, jako przepis szczególny wskazuje inny katalog jednostek z uprawnieniami strony w postępowaniu wodnoprawnym, co w niniejszym przypadku oznacza, iż Agencji Rezerw Materiałowych Składnicy w [...] takie uprawnienie przysługuje jako władającej nieruchomością w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W skardze zarzucono także naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: - art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wodnoprawnej w sytuacji, gdy począwszy od 2008 roku jej faktyczne wykonanie przez Agencję Rezerw Materiałowych Składnicę w [...], wywołało nieodwracalne skutki prawne, - art. 7 i art. 77 kpa - poprzez zaniechanie ustaleń, opartych na zebranym materiale dowodowym, niezbędnych do oceny kwestii legitymacji Agencji Rezerw Materiałowych Składnicy w [...] do bycia stroną postępowania wodnoprawnego oraz w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wykonaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani istotnego naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja, gdy chodzi o jej uzasadnienie, spełnia też kryteria z art. 107 § 3 kpa. Organ punkt po punkcie przedstawił motywy działania i sposób oraz zasady dokonanej wyceny nieruchomości w konfrontacji z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie odniósł to do stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 2008r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego organ uzasadniał skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sąd podziela pogląd o nieważności ww. decyzji z 2008r. jednak ze wskazaniem na inną podstawę prawną, niż wynika to z zaskarżonej decyzji. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcą postępowania i adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] była Agencja Rezerw Materiałowych Składnica w [...] – a zatem nie posiadający zdolności administracyjnej "dział zamiejscowy" komórki organizacyjnej Centrali Agencji Rezerw Materiałowych w [...]. Agencja Rezerw Materiałowych została utworzona na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 89, poz. 594 dalej jako ustawa) a następnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1229 dalej jako ustawa o rezerwach) jako agencja wykonawcza w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o rezerwach w zw. z art. 18 ustawy o finansach publicznych). Jest państwową osobą prawną utworzoną w celu realizacji zadań państwa (art. 11 ustawy i art. 26 ustawy o rezerwach). Agencja działa na podstawie ustaw i statutu (art. 11 ust. 5 ustawy i art. 28 ustawy o rezerwach). Państwową osobą prawną wg definicji zawartej w ustawie z 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (t.j. Dz.U. 2012, poz. 1224; art. 1a), jest inna niż Skarb Państwa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Z kolei z art. 33 Kc, którego przepisy z mocy art. 30 § 1 kpa, stosuje się do oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego, wynika, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i inne jednostki organizacyjne, którym szczególne przepisy przyznają osobowość prawną. Zestawienie tych przepisów pozwala na przyjęcie, że Agencja Rezerw Materiałowych w [...] jest inną niż Skarb Państwa osobą prawną i że tylko jej przysługuje zdolność administracyjnoprawna. Jak stanowi przy tym art. 30 § 3 kpa strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wymieniona zaś w decyzji Składnica w [...] nie jest nawet jednostką organizacyjną osoby prawnej gdyż takimi, zgodnie z regulaminem organizacyjnym Agencji Rezerw Materiałowych są obok centrali Agencji, biura i zespoły wymienione w § 5 ust. 2 regulaminu. Składnice natomiast, zgodnie z § 5 ust. 3 regulaminu jako działy zamiejscowe wchodzą w skład biur i zespołów (vide zarządzenie Nr [...] Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Rezerw Materiałowych tj. z dnia [...] stycznia 2015 r. Dz.Urz.MG z 2015 r. poz. [...]). W 2008 r., tj. w dacie wydawania nieważnej decyzji obowiązywało z kolei zarządzenie Nr [...] Ministra Gospodarki w sprawie nadania statutu Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lipca 2008 r. (Dz.Urz.MG Nr [...], poz. [...]). Jak wynika z § 3 ww. statutu, w skład Agencji wchodziły Centrala Agencji oraz Oddziały Terenowe Agencji, zwane "oddziałami terenowymi". W skład Centrali Agencji wchodziły wymienione w § 3 pkt. 2 komórki organizacyjne w tym np. Biuro Infrastruktury i Logistyki; Biuro Organizacyjne; Biuro Teleinformatyki itd. A w skład ww. komórek organizacyjnych wchodziły wewnętrzne komórki organizacyjne, którymi były działy i działy zamiejscowe – tj. Składnice oraz zespoły. Taka struktura dowodzi, że Składnice ani obecnie, ani w 2008r. w żadnym razie nie mogły być uznane za jednostki organizacyjne osoby prawnej, jaką jest Agencja Rezerw Materiałowych w [...], na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku IV SA/Wa 2754/13. Tym samym przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2008r. doszło do rażącego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) naruszenia art. 29 i 30 kpa, albowiem postępowanie toczyło się na wniosek podmiotu, który w świetle obowiązującej procedury administracyjnej nie mógł skutecznie go zainicjować. W konsekwencji decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym również została wydana w stosunku do podmiotu (i na wniosek podmiotu), który w świetle art. 29 kpa i art. 30 § 1 i § 3 kpa nie mógł być adresatem ww. decyzji, jako że nie miał zdolności administracyjnej. Wnioskodawcą i adresatem ww. decyzji mogła być wyłącznie strona skarżąca, zarówno bowiem postępowanie prowadzone w 2008r. jak i obecnie – w istocie dotyczy jej praw i obowiązków tj. Agencji Rezerw Materiałowych w [...]. Z tych powodów nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2015, poz.469). Precyzując inaczej niż to czyni art. 28 kpa katalog stron postepowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ustawodawca nie odstąpił od zasady wyrażonej w art. 29 i 30 kpa. Innymi słowy, nawet skądinąd słuszne twierdzenie skarżącej, iż w świetle art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stroną może być "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" - nie uzasadnia poglądu, iż ową władającą stroną może być podmiot czy jednostka organizacyjna, która nie spełnia kryteriów z art. 29 i art. 30 kpa. Aby można było uwzględnić zarzuty skargi strona skarżąca winna była wykazać, że Składnica w [...] jest "ustawowym lub statutowym przedstawicielem" (jak stanowi art. 30 § 3 kpa) posiadającej osobowość prawną Agencji Rezerw Materiałowych w [...]; a to nie nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Również nie są zasadne w ocenie Sądu zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 156 § 2 kpa. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnej rzeczowej argumentacji wskazującej na wystąpienie w sprawie (w znaczeniu normatywnym) nieodwracalnych skutków prawnych; wskazała jedynie na pewne okoliczności faktyczne, tj. faktyczne korzystanie z drenażu, co nie uzasadnia twierdzenia o negatywnej przesłance do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dany akt wywołuje bowiem nieodwracalny skutek prawny jedynie wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa. Błędnie wskazana podstawa prawna zaskarżonej decyzji (tj. art. 156 § 1 pkt. 4 kpa w miejsce art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) nie miała wpływu na wynik sprawy. Innych uchybień proceduralnych Sąd się nie dopatrzył, za niezasadne uznał zatem zarzuty naruszenia art. 7 czy art. 77 kpa.