IV SA/Wa 2525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania M. O. (dalej skarżąca) od decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie zwrotu nadpłat z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, udokumentowanych fakturami wystawionymi w tymże roku o numerach wskazanych w załączniku do przedmiotowego wniosku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący : M. O. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2014 r. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot nadpłaty w kwocie 6.723,60 zł z tytułu nienależnie uiszczonych w roku 2011 (wykaz faktur stanowił załącznik do powyższego wniosku) opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333 ze zm). Wnioskodawczyni zakwestionowała zasadność pobranych opłat, bowiem zostały nałożone i pobrane w sposób bezprawny tj. z pominięciem formy decyzji ustalającej wysokość takiej opłaty. Starosta [...] decyzją [...] z dnia [...] września 2015 r. odmówił zwrotu nadpłat z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, stwierdzając, że w okresie pobrani objętych wnioskiem opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które nie określało w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Zdaniem organu I instancji ze względu na ekwiwalentny charakter tych opłat nie stanowią one daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. O., w uzasadnieniu zarzucając naruszenie: - art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne pobrane przez skarżącą w 2011 r. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są nienależne, -art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2013 r. sygn. akt 30/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 805) poprzez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżących w 2011 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333 ze zm) są nienależne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. B ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i utratę mocy obowiązującej ww. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. podstawa prawna do złożenia daniny publicznej odpadła. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącej, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (od 7 czerwca 2010 r.), a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b ustawy, które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. W ocenie organu, w okresie wskazanym we wniosku istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w związku z przewidzianą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. powszechną zasadą odpłatności brak jest podstaw do kwestionowania zasadności decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie zwrotu nadpłat z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, udokumentowanych stosownymi fakturami. Ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodziła się M. O., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej Ordynacja podatkowa, poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne i kartograficzne pobrane od skarżącej przez Starostę [...] w 2011 r. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są należne, 2. art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805), poprzez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżącej przez Starostę [...]w 2011 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14, stwierdzono, że "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej". Zdaniem skarżącej organy przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy pominęły całkowicie treść powyższej uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14, która jest dla tychże organów wiążąca w zakresie poddanych w niej wykładni przepisów prawa, polemizując w istocie z tym orzeczeniem. W tych okolicznościach pobrana od skarżącej kwota znajduje się w posiadaniu Starosty [...] bez tytułu prawnego i w związku z tym stanowi nadpłatę w rozumieniu art 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Skarżąca podniosła również, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w punkcie II wskazał, iż przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, skoro sporna opłata została pobrana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 12 lipca 2014 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania i nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięć również w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wejścia w życie orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] była odmowa zwrotu nadpłat z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, udokumentowanych wystawionymi w tymże roku fakturami. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji stosownie do art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 613) za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Powyższe zasady, na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie, czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących, czy też, jak wskazują odwołujący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem strony skarżącej, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (od 7 czerwca 2010 r, który przewidywał odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Słusznie zatem - w ocenie Sądu – przyjęły organy, że w okresie wskazanym we wniosku, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. W związku z przewidzianą w w/w ustawie i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury powszechną zasadą odpłatności brak jest podstaw do kwestionowania zasadności decyzji o odmowie zwrotu nadpłat z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, udokumentowanych fakturami, bowiem uiszczone kwoty nie wpisują się w ramy zakreślone przez art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2648/15, że nie można uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Sąd jest zdania, że nie można zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Podkreślić wypada również, że ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r. Nr 37 poz. 333 ze zm.), nie określają wprost w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z data wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Wydanie stosownej Uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, iż zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt K 30/12, to należy wskazać, że sam Trybunał rozstrzygnął tę kwestię w uzasadnieniu owego orzeczenia. Stwierdził bowiem, że wskazanie w sentencji wyroku na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Nie budziła zatem wątpliwości sądu konstytucyjnego możliwość, a nawet zasadność pobierania opłat za czynności, takie jak skarżone w niniejszej sprawie. Reasumując należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznał, iż w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej jak i wywodów o niezgodności zaskarżonej decyzji z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.