IV SA/Wa 2527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. i J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2011 r. B. M. oraz J. R., skarżący w niniejszym postępowaniu sądowym, wystąpili do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o dwie kondygnacje, budynku mieszkalnego czterokondygnacyjnego zlokalizowanego w [...] przy ul. N. oraz na doposażeniu budynku w windę. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. Prezydent [...], działający na podstawie postanowień Porozumienia z [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, do wydania której – na mocy postanowień uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) - właściwy jest Zarząd [...]. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono: - objęty wnioskiem budynek mieszkalny został umieszczony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wykazie zabytków nieruchomych, - w zaleceniach konserwatorskich z [...] sierpnia 2011 r. dotyczących wnioskowanej inwestycji, [...] Konserwator Zabytków, opierając się o opinię [...] i [...] wyrażoną w "Wytycznych Konserwatorskich dla [...]", uznał nadbudowę budynku za niedopuszczalną, - w kwartale, w którym usytuowany jest budynek mieszkalny objęty wnioskiem, zakazano rozbudowy, nadbudowy, zmiany formy dachów i formy elewacji obiektów zabytkowych, - powyższe Wytyczne Konserwatorskie mają stanowić podstawę do opracowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad ochrony zabytków; skoro zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi substytut planu miejscowego, wytyczne określające politykę konserwatorską na potrzeby planu winny mieć zastosowanie także w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, - nie są wskazane przekształcenia, które prowadziłyby do zmiany skali budynku czy formy jego zadaszenia (skarżący proponują zmianę geometrii dachów: z dwuspadowego oraz pulpitowego na dach płaski); w świetle znacznych zmian, jakie dokonały się w zabudowie pierzei ulicy, gdzie zabudowa historyczna przeplata się z zabudową współczesną, zachowanie w możliwie jak największym stopniu oryginalnego wyglądu architektury zabytkowej ma uzasadnienie dla jej jednoznacznej identyfikacji i czytelności. Na powyższe postanowienie z [...] lutego 2012 r. skarżący wnieśli zażalenie, w którym zawarli następujące zarzuty: - organ administracji I. instancji nie wykazał, aby realizacja zamierzenia budowlanego groziła uszczerbkiem dla wartości zabytku, jego niszczeniem, czy niewłaściwym korzystaniem z zabytku; - odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy, naruszono art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków" poprzez zablokowanie możliwości pozyskania środków finansowych z wnioskowanej inwestycji, a przeznaczonych na zachowanie budynku, - skoro w innym podobnym postępowaniu (tyczącym nadbudowy budynku zabytkowego) organ administracji I. instancji uznał, że podwyższanie budynków zabytkowych jest możliwe, o ile w sposób harmonijny włącza się do istniejącej całości, zachowuje wzgląd na poszanowanie wszystkich ważnych części budowli, jej dawnego otoczenia, równowagi kompozycyjnej i związków ze środowiskiem otaczającym, winien był wykazać, że planowana przez skarżących inwestycja nie zachowuje wzglądu na poszanowanie wszystkich ważnych części budowli, jej dawnego otoczenia, równowagi kompozycyjnej i związków ze środowiskiem otaczającym, - powołanie się na Wytyczne Konserwatorskie sporządzone na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadne, bowiem organ I. instancji opiniowanie oraz uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie leży w kompetencji organu I. instancji. Skarżący podnieśli ponadto, że realizacja wnioskowanej nadbudowy nie stanowi ingerencji w fasadę budynku oraz jego wnętrze. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po dokonaniu ustaleń w zakresie aktualnego stanu budynku (m.in. dokumentacja fotograficzna) oraz projektowanego zamierzenia (wizualizacja) - utrzymał postanowienie organu I. instancji w mocy uzasadniając swoje stanowisko w sposób następujący: - zasadnicza kompozycja elewacji frontowej - pochodzącego z lat 1898 - 1900 budynku - przetrwała, a w opinii organu odwoławczego to autentyzm zabytku jest jego podstawową wartością – budynek zachował znaczącą część oryginalnej substancji zabytkowej i stanowi oryginalny fragment przedwojennej zabudowy miejskiej [...], której historyczny kształt i walory architektoniczne winny być zachowane; realizacja wnioskowanego zamierzenia przyczyni się do wyraźnego powiększenia gabarytów omawianego budynku, zachwiania proporcji jego bryły i zmiany kształtu dachu części frontowej i oficyn; ponad elewacją frontową, która zachowała pierwotną dyspozycję oraz część wystroju architektonicznego, powstanie odrębna, masywna bryła, stanowiąc wizualną konkurencję dla historycznej fasady obiektu; z kolei instalacja wielkogabarytowej windy zakłóci harmonijną kompozycję ścian tworzących wewnętrzny dziedziniec; to wszystko doprowadzi do wyraźnego uszczuplenia walorów zabytkowych budynku, - w sprawie dochodzi do swoistej kolizji interesu skarżących, mających na celu powiększenie powierzchni użytkowej i poprawę funkcjonalności budynku, z interesem społecznym, który wyraża ciążący na organach administracji obowiązek ochrony zabytku oraz niedopuszczenia do zniszczenia jego historycznego kształtu i wyrazu architektonicznego - słusznie zatem postąpił organ administracji I. instancji przedkładając interes społeczny ponad interes skarżących, - każdy obiekt należy traktować indywidualnie, analizując wpływ planowanych prac na konkretny budynek lub obszar, stąd przywołany przez skarżących przykład rozstrzygnięcia w podobnej sprawie (nadbudowa budynku zabytkowego) nie może być przedmiotem porównania z zaskarżonym postanowieniem, bowiem dotyczył on odmiennego zakresu prac, budynku powstałego w innej epoce i stylu, a ponadto wzniesionego w innym kontekście urbanistyczno-architektonicznym; - brak kompetencji organu administracji I. instancji do uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody, by opracowane przez ten organ wytyczne, stały się podstawą do ustaleń w zakresie zasad ochrony zabytków w projekcie takiego planu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżący zarzucili: - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, poprzez pominięcie usytuowania budynku wśród współczesnej zabudowy, - naruszenie art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dowolne odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez powołanie się przez organy administracji na materiał dowodowy wytworzony odpowiednio wcześniej i dla innych celów niż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez brak jednoznacznego wskazania form prawnych ochrony zabytków przemawiających za odmową uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponadto - art. 5 tej ustawy, poprzez pominięcie możliwości uzyskania - w drodze realizacji planowanej inwestycji - środków na zachowanie budynku, czy też jego renowację. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, stwierdzić należy, że okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Organy administracji obu instancji zgromadziły materiał dowodowy (informacje o parametrach technicznych zamierzenia budowlanego, wydruki aktualnych zdjęć oraz wizualizacje) pozwalający na ustalenie aktualnego stanu objętego wnioskiem budynku, a następnie dokonanie - w sposób prawidłowy - porównania stanu aktualnego ze stanem, który powstałby wskutek realizacji planowanej inwestycji. W ocenie Sądu przedstawioną przez organy administracji argumentację należy uznać za trafną, bowiem planowana inwestycja polegająca na zmianie geometrii dachu oraz nadbudowie dwu pięter zmieniającej aktualne proporcje bryły budynku, będzie stanowić istotną ingerencję. Organ administracji słusznie uznał, że realizacja zamierzonej inwestycji może spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Zarzuty skarżących tyczące charakteru zebranego w sprawie materiału dowodowego, jako wytworzonego wcześniej i nie dla celów postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, również nie zasługują na uwzględnienie. Oto bowiem w myśl art. 75 § 1 K.p.a. organ administracji winien dopuścić w charakterze dowodu to wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - w szczególności, dowodem mogą być dokumenty. Tym samym jakiekolwiek ograniczanie organu administracji w tym przedmiocie uznać należy za nieuprawnione, o ile, rzecz jasna, takie ograniczenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Jednakże takich przepisów skarżący, na poparcie swojego stanowiska, nie przywołali. Należy również zaznaczyć, że Wytyczne Konserwatorskie, o które organy administracji oparły swoje stanowisko, sporządzone zostały przez osoby wykwalifikowane: [...] oraz [...], a same opinie, zdaniem Sądu, charakteryzuje merytoryczna spójność. Z kolei stanowisko skarżących, zgodnie z którym, realizacja planowanej inwestycji pozostałaby bez uszczerbku dla objętego wnioskiem zabytku, nie zostało poparte żadną opinią o charakterze specjalistycznym, przez co słusznie należało uznać je za niczym nieuzasadnione. To zaś, w świetle wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, przemawiało za przyjęciem przez organ administracji stanowiska zajętego przez specjalistów. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię usytuowania budynku wśród zabudowy współczesnej, zdaniem Sądu, koncentracja argumentacji organów na walorach zabytkowych budynku implicite wskazuje na bezwzględny charakter tych cech, dlatego też otoczenie zabytku pozostaje bez wpływu na konieczność ich zachowania. Usytuowanie objętego wnioskiem budynku wśród zabudowy współczesnej, nie może więc przesądzać o uzgodnieniu wnioskowanej inwestycji. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy administracji uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, miały prawo - z uwagi na zakres swojej właściwości - nie zajmować wyraźnego stanowiska. W świetle powyższego, przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym - postępowania dowodowego, w ocenie Sądu, nie mogły się ostać. Co się zaś tyczy zarzutu braku jednoznacznego wskazania form prawnych ochrony zabytków przemawiających za odmową uzgodnienia projektu decyzji, Sąd zwraca uwagę na to, że organ odwoławczy przywołał w postanowieniu z [...] lipca 2012 r. treść art. 4 ustawy o ochronie zabytków, wyjaśniając na czym ochrona zabytków, w tym objętego wnioskiem budynku, polega. W tym kontekście wskazał na uszczerbek dla wartości zabytku jako przyczynę niedopuszczalności realizacji planowanej inwestycji, co Sąd sygnalizował już odnosząc się do kwestii wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując zaś zarzut skarżących tyczący blokowania możliwości pozyskania środków finansowych z wnioskowanej inwestycji (sprzedaż nadbudowanych mieszkań), które przeznaczyć by można na zachowanie, czy renowację budynku, zdaniem Sądu przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że realizacja zamierzonej inwestycji nie nakłada na właściciela budynku obowiązku przeznaczenia uzyskanych z tego tytułu środków finansowych na zachowanie, czy renowację budynku. I choć ten sposób renowacji zabytków może mieć - co do zasady - znaczenie, wobec powyższych okoliczności niniejszej sprawy nie może być argumentem decydującym. Podnieść przy tym należy, że określony w art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie ciąży na właścicielu, który nie może uchylić się od jego realizacji z powodu realizacji planowanej inwestycji tego typu. Powyższe nakazuje za chybione uznać również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Skoro zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i procesowego okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.