IV SA/Wa 2532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na opinię Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji lądowiska oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opinią z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez K. S. z dnia [...] stycznia 2013 r., na skutek uchylenia wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 lutego 2014 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2288/13) opinii z dnia [...] czerwca 2013 r. - postanowił, na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. poz. 795), w zw. z art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. –Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), zaopiniować negatywnie zamierzenie inwestycyjne dotyczące lokalizacji lądowiska dla samolotów ultra lekkich na terenie działek nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi [...] w gminie [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz podał, że przedmiotem opinii jest zgodność z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. W przypadku wspomnianych wyżej nieruchomości nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie obowiązuje jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którego założeniami działki nr ew.: [...], [...], [...], [...] znajdują się w obszarze urbanistycznym, który oznaczono symbolem PS – tereny o przeznaczeniu pod tereny produkcyjno-magazynowe, natomiast działka o numerze ew. [...] zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem R, czyli teren pozostałych użytków rolnych. W związku z tym, zdaniem Burmistrza, lądowisko nie mieści się w w/w celach. Burmistrz powołał się również na § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r. – w sprawie wymagań dla lądowisk (Dz. U. z 2004 r., nr 170, poz. 1791), argumentując, że lądowisko na działce nr ew. [...] nie miałoby drogi dojazdowej łączącej je z siecią dróg publicznych. Ponadto działka była zbyt wąska. Możliwość wykorzystania pozostałych nieruchomości została rozpatrzona po wyłączeniu działki nr ew. [...] ze względu na sprzeciw jej właściciela. Działki nr ew.: [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [...] i nie posiadają wystarczającej powierzchni oraz nie posiadają drogi łączącej je z siecią dróg publicznych. Ponadto ewentualne usytuowanie lądowiska na działce nr ew. [...] stanowiłoby uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie (tj. odległości ok 6 metrów od północnego zachodu i 14 metrów od północnego wschodu) oraz dla zakładu dla osób [...] mieszczącego się w pobliskim [...], zaś od strony północnej znajduje się kompleks leśny stanowiący zwartą przeszkodę dla ewentualnych startów i lądowań samolotów ultra lekkich. Ponadto Burmistrz podniósł, że wpływ na lokalizację lądowiska winny mieć minimalne warunki atmosferyczne. Wymagana jest wystarczająca widzialność, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie podmokłym i może okazać się, że występujące mgły i niska podstawa chmury okażą się parametrem poniżej minimum wartości widzialności. Zdaniem Burmistrza także inne warunki atmosferycznie uniemożliwiają wydanie pozytywnej opinii lokalizacyjnej – przedmiotowa działka jest bowiem położona w taki sposób, że nie zapewnia optymalnych warunków, ponieważ Polska leży w strefie przeważających wiatrów zachodnich i północno-zachodnich. Pożądany byłby natomiast kierunek wiatru równoległy do osi pasa startowego lotniska, podczas gdy w omawianej sytuacji ów kierunek byłby prostopadły. W konsekwencji Burmistrz stwierdził brak możliwości wydania pozytywnej opinii lokalizacji przedmiotowego lądowiska. Pismem z dnia 9 września 2014 r. K. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wezwania. Uzupełniająco podał, że polityka przestrzenna dla przedmiotowego obszaru zmierza do trwałego zagospodarowania większości przedmiotowych działek poprzez usytuowanie tu działalności produkcyjnej oraz magazynowej. Natomiast lądowisko nie mieści się w tych celach w obowiązującym Studium. Pismem z dnia 10 listopada 2014 r. skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanej opinii naruszenia: - art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej przez organ pierwszej instancji i niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz niepodjęcia w zakresie wszelkich możliwych czynności; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i władzy publicznej, a w szczególności nieprawidłowe i niepełne przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego, skutkujące błędami w ustaleniach stanu faktycznego; prowadzenie postepowania i dokonywania ustaleń w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, jak również powołanie się na dowody, które w przedmiotowej sprawie nie są dowodami istotnymi oraz wydanie opinii w części nieleżącej w kompetencji organu; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w postaci nieustosunkowania się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów; powoływanie się na dowody i wywody, które nie leżą w kompetencji organu; - § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk, poprzez przyjęcie, że tereny oznaczone w studium jako tereny rolnicze oraz produkcyjno-magazynowe stoją w sprzeczności z lokalizacją na nich lądowiska; - § 4 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań dla lądowisk z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej opinii w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przestawiono argumentację podniesionych zarzutów. Zwrócono uwagę, że planowana inwestycja w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego gminy [...]. Na nieruchomościach przeznaczonych pod inwestycję nie zostaną podjęte żadne działania mające na celu zmianę ich charakteru czy ich ukształtowania. Nieruchomości niezmiennie pozostaną nieruchomościami rolnymi z nawierzchnią trawiastą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] października 2014 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zgodnie z obecnie obowiązującym Studium nieruchomości położone we wsi [...] stanowiące działki nr ew.: [...], [...] i [...] zlokalizowane są w obszarze urbanistycznym oznaczony symbole R – tereny pozostałych użytków rolnych, działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem U – tereny koncentracji usług komercyjnych, a także w granicach terenu wskazanego pod układ komunikacyjny, związany z rozprowadzeniem ruchu kołowego z węzła [...] trasy ekspresowej [...]. Ponadto organ wskazał, że w obowiązującym Studium dla terenów strefy B-3 – strefy rozwoju funkcji usługowo – produkcyjnych i usług komercyjnych o znaczeniu ponadlokalnym w rejonie węzła komunikacyjnego "[...]" oraz funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej przyjęto ustalenia, że "Wyklucza się lokalizowanie w odległości mniejszej niż 1000 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową bądź zabudowę mieszkaniowo-usługową instalacji i obiektów do gromadzenia, sortowania i unieszkodliwiania odpadów w tym sortowni śmieci oraz wszelkiego rodzaju lądowisk samolotów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Kontroli Sądu poddana została opinia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie lokalizacji lądowiska dla samolotów ultra lekkich na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi [...] w gminie [...]. Wskazać należy, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Należy zatem wskazać, że ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był stanowiskiem tego Sądu zawartym w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2288/13, w którym przesądzono, że opinia, o której mowa w art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393), stanowi akt z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądowej stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Według art. 52 § 3 wspomniane wezwanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się (np. w wyniku stosownego zawiadomienia) lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Stwierdzić należy, że skarżący spełnił wymogi formalne uprawniające do rozpoznania przez Sąd wniesionej skargi na opinię Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie lokalizacji lądowiska, która została doręczona stronie w dniu 28 sierpnia 2014 r. Z zachowaniem czternastodniowego terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. strona pismem z dnia 9 września 2014 r. , nadanym w placówce pocztowej w dniu 11 września 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na powyższe wezwanie stronie została doręczona w dniu 22 października 2014 r., zaś skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 18 listopada 2014 r., a zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Spełnienie przez stronę skarżącą wymogów formalnych wynikających z przepisów ustawy p.p.s.a. otwiera drogę do dokonania oceny legalności aktu jakim jest przedmiotowa opinia Burmistrza. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagą, że w powołanym powyżej wyroku WSA uchylił wcześniejszą negatywną opinię Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji wnioskowanego przez skarżącego lądowiska, stwierdzając, że zajęcie stanowiska w tej materii nie może sprowadzać się jedynie do ogólnikowego wskazania braku akceptacji społeczności lokalnej dla tego zamierzenia oraz negatywnego stanowiska Komisji Ochrony Środowiska, bez podania szczegółów tej odmowy i zaniechania odniesienia się w tym zakresie do argumentacji wniosku. W wyroku tym wskazano, że ponowne wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem przepisów obecnie obowiązujących w tym względzie, a w szczególności § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795). Ponadto Sąd podkreślił, że organ winien mieć na względzie, że rozstrzygnięcie to stanowiło będzie akt z zakresu administracji publicznej, zaskarżalny do Sądu Administracyjnego, który winien spełniać wymagania wynikające z k.p.a., co do zasad jego podjęcia i uzasadnienia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej w sprawie opinii Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Sąd doszedł do przekonania, że organ rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie pozytywnej opinii co do lokalizacji lądowiska na przedmiotowych działkach, stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w omówionym powyżej wyroku Sądu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowi przepis § 2 ust. 3 pkt 3) w/w rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk zgodnie, z którym opinia właściwej miejscowo gminy powinna swoim zakresem obejmować: a) zgodność z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym planowane jest lądowisko, c) możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Organ podał, że na obszar objęty wnioskiem K. S. nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na terenie tym obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy podjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2009 r., a zmienione uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami tego Studium dla terenu wnioskowanego na usytuowanie lądowiska, za wyjątkiem działki nr [...], przewiduje się funkcję produkcyjno-magazynową, natomiast działka o numerze ew. [...] zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem R, czyli teren pozostałych użytków rolnych. Za uprawnione należy uznać stanowisko organu opiniującego, że lokalizacja przedmiotowego lądowiska nie jest zgodna z ustaleniami polityki przestrzennej gminy określonymi w Studium, zwłaszcza, że zmierza ona do trwałego zagospodarowania większości wskazanych przez wnioskodawcę działek poprzez usytuowanie na ich terenie działalności produkcyjnej lub magazynowej. Nie można podzielić zarzutu skargi, że opinia w tym zakresie organ naruszył przepis § 4 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r. – w sprawie wymagań dla lądowisk poprzez ich zastosowanie. Jak wcześniej zostało wskazane opinia powinna uwzględniać również możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska (§ 2 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk). Jest to przepis niedookreślony i w ocenie Sądu opinia, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma się wypowiedzieć w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska może zawierać ocenę tych możliwości w powiązaniu z wymaganiami wynikającymi z § 4 i § 14 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r., zwłaszcza, że niektóre z nich dotyczą uciążliwości dla środowiska, przeszkód lotniczych występujących w otoczeniu lądowiska i jego skomunikowania z siecią dróg publicznych. Organ w zakwestionowanej opinii właśnie te kwestie uczynił przedmiotem rozważań. Podsumowując należy podnieść, że Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu przekroczyło granice uznania administracyjnego lub miało charakter arbitralny czy dowolny. Burmistrz Miasta i Gminy [...] negatywnie opiniując lokalizację lądowiska dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego aktu przekonująco umotywował swoje stanowisko. Za nieuprawnione należy zatem uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.