IV SA/Wa 2538/20

Dnia 15 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. M. L. i T. L. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz z instalacją radiokomunikacyjną i niezbędna infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze, jako oparte na zasadzie skargowości oznacza, że legitymacja do złożenia odwołania, zgodnie art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), przysługuje stronie. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga treść art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Kwestię określania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia normuje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: "ustawą o informacji"), stanowiąc iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ww. ustawy). Z kolei, przedsięwzięcia powyższego rodzaju zostały określone i enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu wykonawczym do wskazanej ustawy, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Na potrzeby tego rodzaju postępowania, ww. ustawa zawiera legalną definicję "strony postępowania" w art. 74 ust. 3a. Przyczyną, która legła u podstaw umorzenia postępowania odwoławczego było uznanie, że po stronie wnoszących odwołanie nie istnieje regulowany ww. Przepisem prawa interes prawny dający im prawo strony mogącej brać czynny udział w postępowaniu, w tym wniesienia odwołania. Stąd zaszła przesłanka z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. M. L. i T. L. w skardze wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2020 r. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: 1) art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiadają w niniejszym postępowaniu statusu strony pomimo, że planowana inwestycja budowy wieży telekomunikacyjnej wraz z instalacją radiokomunikacyjną i niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości [...] może znacząco oddziaływać na środowisko w świetle brzmienia § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 2) art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zebranie przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w sprawie i brak ustalenia, że instalacja radiokomunikacyjna wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości [...] może znacząco oddziaływać na środowisko. W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]– w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – stosownie do art. 74 ust. 3a ustawy o informacji - jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest aktualne ich przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu (wyrok NSA z 12.01.2021 r., sygn. akt III OSK 3364/21). Mając na względzie przytoczoną regulację prawną organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącym przysługuje prawo własności do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta jest działką rolną; nie graniczy z terenem działki o numerze ewidencyjnym [...], na której części zaplanowano inwestycję; znajduje się poza obszarem, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Działka stanowiąca własność skarżących nie znajduje się w ustawowo zakreślonej odległości 100 m od granic terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, a z akt sprawy nie wynika aby skarżącym przysługiwało prawo rzeczowe do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w tym obszarze. Analizie też poddano zakres oddziaływania całego przedsięwzięcia, a nie tylko poszczególnych anten, zatem z uwzględnieniem ewentualnego przecinania/nakładania się wiązek promieniowania poszczególnych anten. Badaniu poddano miejsca występowania pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy równej 0,1 W/m2. Zasięg występowania pól elektromagnetycznych o tejże wartości dla anten pracujących w jednym sektorze obliczono tak, jakby były one jednym źródłem jego promieniowania (parametry zostały zsumowane), co pod względem wpływu na środowisko, jak zaznaczył organ, jest przypadkiem mniej korzystnym. Zatem, analizie poddano oddziaływanie z uwzględnieniem wszystkich źródeł promieniowania wynikającego z promieniowania instalacji danej stacji bazowej, czyli wszystkich panelowych anten sektorowych z uwzględnieniem zjawiska superpozycji falowej związanej z nakładaniem się wiązek od poszczególnych anten promieniujących na tych samych azymutach. Wartości i przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych zobrazowano w formach tabelarycznej i graficznej. Maksymalny zasięg promieniowania przekraczającego wartość S = 0,1 W/m2 wyniósł 81 m (łącznie anteny ukierunkowane na azymut 20° + superpozycja pozostałych anten) i 81,1 m (łącznie anteny ukierunkowane na azymut 170° + superpozycja pozostałych anten i łącznie anteny ukierunkowane na azymut 270° + superpozycja pozostałych anten). Z kolei przedział wysokości zasięgu promieniowania przekraczającego wartość S = 0,1 W/m² wyniósł, przy maksymalnym nachyleniu (tilt) 8º od 27,9 m do 47,2 m (łącznie anteny ukierunkowane na azymut 20° + superpozycja pozostałych anten) i od 27,8 m do 47,2 m (łącznie anteny ukierunkowane na azymut 170° + superpozycja pozostałych anten i łącznie anteny ukierunkowane na azymut 270° + superpozycja pozostałych anten). Analizowano też przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych z uwzględnieniem istniejącej w otoczeniu planowanego zamierzenia zabudowy (budynki o wysokości ok. 7 i 9 m). W tym przypadku występowanie pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m odnotowano: przy ukierunkowaniu na azymut 270° wysokości zawieszenia 41,2 m, pochyleniu wiązki promieniowania (tilt) 8° na wysokości 20,1 m nad istniejącymi zabudowaniami (na działce nr [...]); przy antenie ukierunkowanej na azymut 170° wysokości zawieszenia 41,2 m, pochyleniu wiązki promieniowania (tilt) 8° na wysokości 20,9 m nad istniejącymi zabudowaniami (na działce nr [...]). Jednocześnie stwierdzono, że na działce nr [...], jak i w najbliższym sąsiedztwie planowanej lokalizacji instalacji radiokomunikacyjnej, nie jest zainstalowany żaden inny system antenowy mogący mieć wpływ na emisję pola elektromagnetycznego przez przedmiotową instalację radiokomunikacyjną. Doprowadziło to organ do konkluzji, że w przypadku realizacji zamierzonego przedsięwzięcia pola elektromagnetyczne o gęstości mocy równej lub większej niż 0,1 W/m2 wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Powyższe oznacza, że dane i wyliczenia jakie przeprowadził organ odwoławczy doprowadziły go do wniosku, że nieruchomość skarżących nie mieści się ani w obszarze, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o informacji, tj. obszarze znajdującym się w odległości 100 m od granic terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, ani też art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy o informacji, na którym w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organ też podkreślił, że prawidłowość powyższych danych była przedmiotem analizy i weryfikacji w toku postępowania, dokonanej przez organy współdziałające, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (pismo z [...] lipca 2020 r.) i [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo z [...] kwietnia 2020 r.). Pierwszy z wymienionych organów uznał, że rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko omawianego przedsięwzięcia nie kwalifikują go do grupy przedsięwzięć wymienianych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., czyli planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ustawy o informacji. Drugi też wskazał, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powoływanego rozporządzenia, jako że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania planowanych anten nie występują miejsca dostępne dla ludności, co oznacza, że prowadzenie procedury, o której mowa w dziale V pt. "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000", jest bezpodstawne. W świetle przytoczonych ustaleń postępowania odwoławczego, w ocenie Sądu nie można było uznać, że skarżącym przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, tym samym interes prawny dający legitymację procesową do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jedynie można stwierdzić, co też uczynił organ odwoławczy, że skarżący zamiast interesu prawnego mają jedynie interes faktyczny, jako że mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracyjnego, w tym przypadku merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez nich środka zaskarżenia. Stąd zaszła przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co też zostało przez organ wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zawsze zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a taka sytuacja w postępowaniu występuje m.in. wtedy, gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania (niebędący stroną postępowania). W kontekście treści skargi trzeba jeszcze wskazać: - po pierwsze, że zakwestionowaną przez skarżących decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia), tylko rozstrzygnięto w kwestii procesowej (legitymacji skarżących do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia). Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji rozważał wyłącznie możliwości uznania skarżących za stronę ww. postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie oceniał prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, albowiem mogłoby to nastąpić jedynie w wyniku skutecznego uruchomienia trybu odwoławczego, co w sprawie tej jednak nie miało miejsca. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2020 r., sygn. akt II SA/Go 118/20, publ. Lex 3021473). W efekcie także Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym był władny rozpoznawać i rozstrzygać jedynie tę kwestię. Dlatego poza zakresem niniejszego postępowania sądowego musiała pozostać ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, w tym podniesiony względem niej zarzut zawarty w skardze. Nieuznanie za strony postępowania odwołujących się skarżących odebrało Sądowi podstawy do kontroli pod względem legalności decyzji organu pierwszej instancji; - po drugie, że przedmiotem kontroli w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1699/19), choć dotyczącej tożsamego przedsięwzięcia, była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana na podstawie regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przedmiotem kontroli w sprawie sądowoadministracyjnej obecnie rozstrzygniętej przez Sąd była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wydana w sprawie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której rozważano status stron skarżących dający uprawnienie do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W tym postępowaniu oceny można było dokonać wyłącznie przez pryzmat przedmiotu postępowania odwoławczego i przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w tejże sprawie, w szczególności art. 74 ust. 3a ustawy o informacji. W konkluzji wskazać należy, że skontrolowane przez Sąd postępowanie przed organem odwoławczym dowiodło, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 74 ust. 3a ustawy o informacji. W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.