IV SA/Wa 2539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą J. N. rozłożenia na raty kary pieniężnej w wysokości 54.613,50 zł za usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia, naliczonej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 roku, sygn. [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 88 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Decyzja w tym przedmiocie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, organ ją wydający musi przy orzekaniu w pierwszym rzędzie kierować się zasadami ogólnymi wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 kpa). W ocenie Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności sprawdził dochowanie terminu na złożenie wniosku o rozłożenie przedmiotowej kary na raty. Po ustaleniu, że termin ten został dochowany, organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów potwierdzających okoliczności podniesione we wniosku i uzasadniających, w ocenie wnioskodawcy, zastosowanie ulgi w spłacie należności. W odpowiedzi wnioskodawca przedłożył organowi kserokopię zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że wnioskodawca jest w podeszłym wieku, cierpi na niedosłuch, a z powodu leczenia jaskry ma kłopoty ze wzrokiem. Organ podał, że wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających trudną sytuację majątkową jego i jego rodziny. Uwzględniając ww. dokument, jak i ustalając, że nie ma możliwości rozłożenia kary na 120 miesięcznych rat ze względu na to, że prawo nakazuje, by płatność kary rozłożyć na okres maksimum 5 lat, organ I instancji odmówił udzielenia wnioskodawcy przedmiotowej ulgi. Zdaniem Kolegium, organ I. instancji prawidłowo orzekł w sprawie, a orzeczenie swoje poprzedził należytym zebraniem materiału dowodowego i jego rozpatrzeniem. Należy wskazać, że nawet na etapie odwoławczym, pomimo ponownego podniesienia przez skarżącego tych samych argumentów, w szczególności, że jest w trudnej sytuacji materialnej, która to okoliczność ma uzasadniać rozłożenie mu na raty przedmiotowej kwoty, i pomimo wezwania go przez organ I instancji do udokumentowania tej okoliczności, skarżący nie przesłał jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania na mocy ww. przepisu nie znajduje uzasadnienia, bowiem nie leży w interesie społecznym, a wręcz mu zagraża. Skoro bowiem w sprawie wydano ostateczną decyzję zobowiązującą skarżącego do uiszczenia kary za nielegalne usunięcie drzew, w interesie społecznym jest, aby tą karę zobowiązany uiścił, a nie odwlekał jej uiszczenia. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wniesienia skargi od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 528/13. nie stanowi natomiast zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który ewentualnie stanowiłby podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi kasacyjnej od tego wyroku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 Kpa i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wniosków i dokumentów wynika, że sytuacja materialna skarżącego uniemożliwia jednorazową spłatę kary pieniężnej. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną. Prowadzi wspólnego gospodarstwo domowe z żoną, która również ma problemy zdrowotne ponadto ma na utrzymaniu bezrobotną córkę. Podkreślił, że nie stać go na uiszczenie nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy J. N. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew z nieruchomości w wysokości 54 613,50 zł, nałożonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], ewentualnie o rozłożenia na 120 rat tej kary. Organy orzekające w sprawie miały zatem świadomość, że skarżący we wniosku zawarł dwa alternatywne żądania – pierwsze o umorzenie kary pieniężnej oraz drugie o ewentualne rozłożenie jej na raty. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy ustalaniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128, 140 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, wyrok NSA z dnia 26 września 2006 r., sygn. I OSK 1296/05). Skoro organ I instancji dysponował wnioskiem o rozłożenie na raty i wnioskiem o umorzenie należności z tytułu kary administracyjnej za wycięcie drzew bez zezwolenia, w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć wniosek dalej idący, czyli wniosek o umorzenie należności. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę żaden z organów rozstrzygających sprawę. Organy nie rozważyły, czy taki wniosek mógł zostać w ogóle rozpoznany. Nie wyjaśniły, jaki charakter ma kara pieniężna nałożona na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – w tym sensie, czy jest niepodatkowa należność budżetowa w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i tym samym istnieje możliwość udzielenia podmiotowi zobowiązanemu do uiszczenia kary ulg na podstawie przepisów rozdziału 7a Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności umorzenia kary pieniężnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, czy też w ogóle do regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Okoliczność ta tym bardziej wymagała wyjaśnienia, bowiem w decyzji organu I. instancji skarżący zamiennie nazywany jest podatnikiem. Organy orzekające w niniejszej sprawie orzekły jedynie – stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) co do pozostałej – alternatywnej części żądania – rozłożenie na raty. Zgodnie z tym przepisem na wniosek strony, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem, że karę "można" rozłożyć na raty. Regułą jest jednak, że uznanie administracyjne nie ma charakteru swobodnego, ale jest ograniczane przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 117). W rozpatrywanym przypadku kryteria takie nie zostały określone. W przypadku odmowy rozłożenia kary na raty organ administracji zobowiązany jest podać, jakimi kryteriami kierował się w tym zakresie. Konieczność taką można wyprowadzić z art. 107 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji do podania kryteriów, jakimi kierowano się przy podejmowaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Z kolei, według art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 9 k.p.a. ma charakter ogólny, statuuje zasadę ogólną informowania stron i czuwania nad tym, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu nie można także uznać, że działające w sprawie organy w jasny sposób wyjaśniły okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że skarżący jest osobą w podeszłym wieku, mającą problemy ze wzrokiem, słuchem. Okoliczność ta była znana organom orzekającym w sprawie. Wobec tego wszelkie wezwania powinny być kierowane do niego w sposób jasny i zrozumiały, zwłaszcza, że w toku postępowania administracyjnego występował osobiście i samodzielnie. Skoro organy wystosowały do skarżącego bardzo ogólne wezwanie dotyczące obowiązku przedstawienia dowodów potwierdzających trudną sytuację materialną (z dnia 5 grudnia 2013 r.), nie mogą w zaskarżonych decyzjach powoływać się na okoliczność, że dokumentów tych nie przedłożono, skoro nie ma pewności, czy skarżący właściwie zrozumiał kierowane do niego pismo. Organ powinien szczegółowo wskazać, jakie dokumenty ma nadesłać skarżący w celu oceny jego sytuacji majątkowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organy orzekające w sprawie zastosują się do wytycznych w nim zawartych, w szczególności w pierwszej kolejności rozpatrzą wniosek o umorzenie nałożonej kary, a dopiero w przypadku gdy uznają, że nie ma ku temu podstaw rozpoznają wniosek o rozłożenie należności na raty. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że stan faktyczny sprawy może ulec zmianie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. oddalającej skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ta okoliczność musi również zostać wzięta pod uwagę przez organy orzekające w sprawie.