IV SA/Wa 2540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. w W. Sp. z o o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. w W. Sp. z o o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2012r. – zaskarżoną skargą przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach – stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów oraz realizacji punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, w ramach przebudowy Z., na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] i działce ew. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśniło, że odwołania Stowarzyszenia "P." oraz Stowarzyszenia E. wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja była podana do publicznej wiadomości w okresie od dnia 2 do dnia 16 stycznia 2012 r. Termin na wniesienie odwołania przez Stowarzyszenia, które nie brały udziału w postępowaniu upływał więc w dniu 30 stycznia 2012r. Odwołania ww organizacji społecznych nadano w urzędzie pocztowym w dniu 27 stycznia 2012r., zatem w ustawowym terminie. Po wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i z tego względu zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, wyczerpującym zebraniem, a następnie rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji powyższemu nie zadośćuczynił. Analiza zgromadzonych w aktach dowodów, w szczególności zapisów karty informacyjnej przedsięwzięcia, prowadzi do wniosku, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. W konsekwencji, przed ich wyjaśnieniem, nie można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co zaś bezpośrednio rzutuje na treść decyzji, którą organ pierwszej instancji winien zakończyć przedmiotowe postępowanie. W ocenie Kolegium przy wydawaniu skarżonej decyzji organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oceniając wpływ planowanej inwestycji na środowisko organ kilkakrotnie opierał się na zgromadzonych w aktach dowodach (jak w szczególności karta informacyjna przedsięwzięcia), lecz dowody te nie są kompletne, o czym była mowa wyżej. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu przez dopuszczenie przez organ do udziału w postępowaniu na prawach strony dwóch organizacji ekologicznych bez należytej weryfikacji spełnienia przez nie przesłanek określonych w tym przepisie; 2) art. 134 K.p.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 49 K.p.a. przez rozpatrzenie przez organ odwołań złożonych z naruszeniem terminu ustawowego i tym samym rażące naruszenie prawa przez weryfikację decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości; 3) art. 107 § 3 K.p.a. przez nieustosunkowanie się organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zagadnień poruszonych w piśmie skarżącego z 25 czerwca 2012 r.; 4) art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. w związku z niepodejmowaniem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzeniem swoich działań w sprawie opieszale i mało wnikliwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie "P." odpowiadając na skargę stwierdziło m. in., że Stowarzyszenie zachowało termin do wniesienia odwołania. Zdaniem uczestnika należało przyjąć, że art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 K.p.a. są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisu art. 74 ust. 3 powołanej ustawy w zakresie w jakim dotyczą zawiadamiania stron decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i biegu terminu na jej zaskarżenie. Zatem niezależnie od tego, czy liczba stron postępowania przekracza czy nie przekracza 20 osób, termin do złożenia odwołania od takiej decyzji zawsze zaczyna biec od podania jej do publicznej wiadomości w sposób przewidziany w art. 85 ust. 3 ww ustawy. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy znajduje natomiast zastosowanie do wydawania w toku postępowania aktów administracyjnych innych niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (np. postanowień), czyli do innych czynności organów administracji publicznej w rozumieniu art. 49 K.p.a., gdy liczba stron postępowania przekracza 20. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do wniosku, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, co do których nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w praktyce w ogóle nie podlegają kontroli społecznej. O takich decyzjach organizacje społeczne właśnie dowiadują się z obwieszczeń o ich wydaniu publikowanych w trybie art. 85 ust. 3 ww ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2012r. Uznał, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zaszła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto Sąd, korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 P.p.s.a., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2012r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia "P." i Stowarzyszenia E. do udziału w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania dla dotychczasowych stron postępowania, a więc dopóki decyzja nie stanie się ostateczna (np. wyrok WSA w Gdańsku z 8.09.2010r., sygn. akt II SA/Gd 279/10, publ. Lex nr 752437). Decyzja organu pierwszej instancji – jak wynika z jej rozdzielnika - została doręczona stronom postępowania, tj. M.Sp. z o.o. z siedzibą w W. i A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w dniu 30 grudnia 2011r., czego dowodem są załączone do akt administracyjnych sprawy potwierdzenia jej odbioru przez ww strony postępowania. Jednym z elementów składowych decyzji było pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się od dnia następnego po dacie doręczenia decyzji, tj. od 31 grudnia 2011r., a jego upływ nastąpił 13 stycznia 2012r. Podmioty, które wniosły odwołania - Stowarzyszenie "P." i Stowarzyszenie E. - nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zatem termin jaki przysługiwał im na wniesienie tego rodzaju środka zaskarżenia należało liczyć od daty doręczenia decyzji stronom postępowania, czyli od 30 grudnia 2011r. Zatem upływ terminu nastąpił również 13 stycznia 2012r. Tymczasem z ustaleń organu odwoławczego, przedstawionych w zaskarżonej decyzji, wynika że odwołania wniesiono 27 stycznia 2012r. W ocenie Sądu przytoczone okoliczności świadczą o wniesieniu przez Stowarzyszenia środka zaskarżenia z kilkudniowym opóźnieniem, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) (wyrok NSA z 18.11.1999r., I SA 330/99, publ. Lex nr 48749). W sytuacji, gdy odwołania zostały wniesione po terminie ustawowym, a organ odwoławczy dokonał merytorycznego ich rozpatrzenia, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, z racji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wobec przedstawionego stanu rzeczy drugi zarzut skargi został uwzględniony w części. Natomiast odnosząc się do pozostałej jego części, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej jakoby organ pierwszej instancji dla doręczania decyzji z [...] grudnia 2011r. stosował art. 49 K.p.a. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Artykuł 49 K.p.a. stosuje się z mocy art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. Nr 199, poz. 1227) – zwanej dalej: ustawą o informacji], jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Tymczasem strony postępowania mające interes prawny w sprawie zostały wyżej wymienione. Ponieważ było ich dwie, to doręczenia decyzji organu pierwszej instancji dokonano na podstawie art. 39 K.p.a., czyli za pokwitowaniem przez pocztę. Natomiast organ zastosował także art. 85 ust. 3 ustawy o informacji. Norma ta stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, [...]. Przez podanie informacji do publicznej wiadomości – według art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o informacji - rozumie się: a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na tereni innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Niemniej instytucję podania do publicznej wiadomości informacji o wydanym akcie administracyjnym i o możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz z dokumentacją sprawy stosowaną w postępowaniach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy oddzielić od procedury doręczenia aktu administracyjnego stronom postępowania i wnoszenia środków zaskarżenia. Obowiązek wynikający z normy art. 85 ust. 3 ustawy o informacji nie kreuje sytuacji dającej uprawnienie społeczeństwu do kwestionowania upublicznionego rozstrzygnięcia na drodze przepisów K.p.a. W konsekwencji nie oznacza, że termin do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy liczyć od dnia kiedy zastosowane sposoby podania do informacji publicznej zrealizują swój cel (np. obwieszczenie będzie wisiało na tablicy ogłoszeń przez 14 dni). Oznacza to, iż termin do wniesienia odwołania w kontrolowanej sprawie nie mógł być liczony i wiązany z podaniem do publicznej wiadomości informacji o decyzji z [...] grudnia 2011r. Przyjęcie takiego sposobu do obliczenia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia było wadliwe. Termin do złożenia odwołania przez Stowarzyszenia winien być liczony, tak jak w wypadku strony postępowania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji mogło być wniesione w terminie jaki biegł dla stron postępowania, a ściślej bieg terminu do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia, kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję z [...] grudnia 2011r. W przypadku sprawy strony postępowania otrzymały ww decyzję w tym samym dniu, tj. 30 grudnia 2011r., zatem upływ terminu do wniesienia odwołania nastąpił 13 stycznia 2012r. Sąd wobec zaistnienia wymienionej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pozbawiony został możliwości kontroli zaskarżonej decyzji i postępowania od strony merytorycznej, również z tego powodu nie ustosunkował się merytorycznie do innych zarzutów skargi niż rozważony. Dalej wskazać należy, że skoro w momencie wnoszenia odwołań decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna i nie toczyło się postępowanie administracyjne, do którego akces Stowarzyszenia mogłyby zgłosić, to i nielegalne jest postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszeń (odwołujących się) do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Warunkiem koniecznym, do dokonania oceny spełnienia przez Stowarzyszenia przesłanek z art. 31 K.p.a. było stwierdzenie, że odwołania wpłynęły w terminie. W przeciwnym zaś razie niemożliwe było orzekanie w sprawie dopuszczenia Stowarzyszeń do postępowania odwoławczego, które się nie toczy i które toczyć się już nie może z powodu uzyskania statusu ostateczności przez zaskarżoną decyzję. Podanie bowiem informacji o wydaniu decyzji środowiskowej do publicznej wiadomości nie miało żadnego wpływu na możliwość jej kwestionowania. W sytuacji, gdy postępowanie organu odwoławczego było prowadzone, gdy decyzja z [...] grudnia 2011r. korzystała z przymiotu ostateczności, to godziło w zasadę trwałości postępowania unormowaną w art. 16 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania co do postępowania wyrażone w powyższych rozważaniach. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i i pkt 1 c w zw. art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt IV – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.