IV SA/Wa 2541/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność pkt. 5 i pkt. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator Okręgowy W. w W. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Miasta Z.. Program ten stanowił załącznik do ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej: ustawa), poprzez niewskazanie w pkt. 5 Programu konkretnych podmiotów i sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, co nie realizuje całości delegacji ustawowej; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez niewskazanie w pkt. 16 Programu, w jaki konkretnie sposób gmina będzie realizować zadanie własne usypiania ślepych miotów. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów ww. uchwały Rady Miasta Z.. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne i generalne, a jej normatywny charakter oznacza, że wyznacza on adresatom określony sposób zachowania. Generalny charakter normy oznacza z kolei, że określa adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienianie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazy, zakazy lub dozwolone postępowanie może mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Jak wskazał Prokurator, analiza treści Programu, wskazywała, że część jego zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż nie wyczerpuje całości delegacji ustawowej. Odnosząc się do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, podniesiono zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Miasta w treści pkt. 5 Programu wskazała, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) ustalenie miejsc, w tym obiektów budowlanych, w których przebywają koty wolno żyjące, 2) pomoc w dokarmianiu wolno żyjących kotów poprzez przekazanie karmy zainteresowanym osobom opiekującym się tymi zwierzętami, w celu umieszczenia jej w miejscu przebywania kotów, 3) zapobieganie bezdomności wolno żyjących kotów poprzez ich sterylizację lub kastrację, 4) zapewnienie opieki rannym lub chorym kotom wolno żyjącym poprzez udzielenie pomocy lekarsko-weterynaryjnej. Nie wskazano jednak, na jakich zasadach odbywać się będzie pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących. Nie określono także, kto konkretnie i w jaki sposób będzie podejmował opisane w powołanym przepisie zadania. Z tak ogólnie sformułowanych zapisów nie sposób – zdaniem Prokuratora – wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będą podejmowane w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. W tym zakresie, w ocenie Prokuratora, istnieje zatem pominięcie prawodawcze. Podobny zarzut został sformułowany względem pkt. 16 Programu regulującego kwestię usypiania ślepych miotów. W opinii Prokuratora lokalny prawodawca na poziomie bardzo ogólnym określił wykonywanie tego zadania własnego gminy, koncentrując się wyłącznie na kwestii humanitarnego traktowania zwierząt, pomijając wskazanie w uchwale podmiotu, który zadanie to będzie realizował. Brak takiego wskazania jest w ocenie Prokuratora istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Dodatkowo Prokurator podkreślił, że ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawanie mu wyłącznie charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Organ wskazał, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała, jeszcze na etapie jej projektowania, została milcząco zaaprobowana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Nie wniósł do niej zastrzeżeń również Wojewoda M., któremu doręczono ją w ramach sprawowanego nadzoru. Organ podkreślił, że analogiczne przepisy znajdowały się w uchwałach Rady Miasta w poprzednich latach i nie budziły obiekcji zainteresowanych organów. Zdaniem Organu nietrafna była argumentacja skargi, jakoby pkt 5 załącznika do uchwały nie realizował całości upoważnienia danego radom gmin przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada Miasta Z. wskazała, że poza lakonicznym określeniem w przepisie ustawowym przedmiotu tej części Programu, ustawodawca nie zamieścił żadnych wytycznych dotyczących treści aktu podstawowego, a więc twierdzenie, że w uchwale brakuje jakiejś regulacji jest oparte nie na brzmieniu przepisu ustawowego, lecz dowolnym założeniu przez Prokuratura, iż coś powinno się w uchwale znaleźć. Organ dodał, że nigdzie w ustawie nie powiedziano, że uchwała ma wskazywać konkretne podmioty i sposoby wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, a urząd prokuratorski dąży do nałożenia na radę gminy obowiązku, którego ustawodawca nie sformułował. Organ nadmienił również, iż zarzut o nieuregulowaniu sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż w zakwestionowanym pkt. 5 Programu, w trzech spośród czterech punktów określono sposoby wykonywania poszczególnych form opieki. Ponadto Rada Miasta Z. podniosła, że skoro uchwała ma zawierać normy abstrakcyjne i generalne, to oczekiwanie, by wytypowano w niej konkretne podmioty wykonujące opiekę nad kotami, stoi w sprzeczności z charakterem aktów prawa miejscowego, które z natury rzeczy są adresowane albo do całej społeczności lokalnej, albo do pewnych jej grup, ale bez imiennego wskazywania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pkt. 16 załącznika do uchwały Organ stwierdził, że art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, iż Program opieki nad zwierzętami obejmuje usypianie ślepych miotów, a więc ustawodawca także w tym przepisie nie zawarł jakichkolwiek wytycznych, wskazówek itp. dotyczących treści tej części Programu. Wobec tego – zdaniem Rady Miasta Z. – nie wiadomo, na jakiej podstawie Prokurator twierdzi, iż sposób uregulowania zagadnienia jest niewystarczający oraz domaga się wskazania w akcie, konkretnego podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów. Organ dodał, że nie podał w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy elementów koniecznych, jakie powinny znaleźć się w uchwale, nie posłużył się także często stosowanym w delegacjach ustawowych zwrotem o obowiązku określenia danej materii w sposób szczegółowy, stąd zarzut naruszenia przez uchwałę ww. ustawy nie znajduje – w ocenie organu – podstawy w treści normy ustawowej, lecz opiera się na wyobrażeniu skarżącego o kształcie uchwały. Rada Miasta Z. podkreśliła również, że ingerencja organu nadzoru w lokalną działalność prawotwórczą, wydaje się niedopuszczalna w świetle art. 94 Konstytucji, a przyjęta przez Prokuraturę wykładnia przepisów ustawy prowadzi do takiej ich interpretacji, której zastosowanie narzuca organom gminy wprowadzenie rozwiązań, których ustawodawca nie wymaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi Prokuratora były pkt. 5 i 16 załącznika do uchwały Rady Miasta Z. z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Z. w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Dodać należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program jednak przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma zatem regulacyjny charakter. Należy również podkreślić, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, czyli wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie, np. w sytuacji napotkania na wolno żyjące koty bądź odnalezienia ślepego miotu podjąć określone działania, co mogą uczynić tylko mając wiedzę o podmiocie zobowiązanym do zagwarantowania – w ramach wykonywania przez gminę jej zadań własnych – związanych z tym obowiązków. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie, jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17, wyroki NSA z 27 października 2011r. sygn. II OSK 1667/11 i z 30 lipca 2019r. sygn. II OSK 1754/18, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zasadnie podnosi skarżący, że nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy regulacje zawarte w pkt 5 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Miasta Z., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], zgodnie z którymi: "Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) ustalanie miejsc, w tym obiektów budowlanych, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) pomoc w dokarmianiu wolno żyjących kotów poprzez przekazanie karmy zainteresowanym osobom opiekującym się tymi zwierzętami, w celu umieszczenia jej w miejscach bytowania kotów; 3) zapobieganie bezdomności wolno żyjących kotów poprzez ich sterylizację lub kastrację, przeprowadzaną przez lekarzy weterynarii; zapewnienie opieki rannym lub chorym kotom wolno żyjącym poprzez udzielenie pomocy lekarsko-weterynaryjnej". O ile nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że powyższe postanowienia programu nie wskazują sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, gdyż w kwestionowanym przepisie – na co słusznie zwraca uwagę Organ w odpowiedzi na skargę – wymieniono jednak konkretne rodzaje działań, jakie w tym zakresie miałyby być podejmowane, to rację ma Prokurator, podnosząc brak wskazania konkretnych podmiotów i sposobów wykonywania tak określonych form opieki. W szczególności z treści powyższych postanowień nie wynika, jaki konkretnie lekarz weterynarii, albo przynajmniej jaka jednostka organizacyjna, w której zatrudniony jest lekarz weterynarii, będzie obowiązany (obowiązana) do wykonywania zadań określonych w ustawie, jak również którzy pracownicy Urzędu Gminy są ewentualnie odpowiedzialni za udzielenie niezbędnych informacji osobom zainteresowanym, które chciałyby zgłosić potrzebę objęcia wolno żyjących kotów, którąś z ww. form opieki, np. co do tego, gdzie i na jakich zasadach można pobrać karmę dla zwierząt. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakładający na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym poprzez ich dokarmianie, wymaga takiego dookreślenia na poziomie regulacji lokalnej, która umożliwi realne wykonanie ustanowionego w nim zadania. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia nie tylko poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane, ale również podmiotów odpowiedzialnych za umożliwienie ich realizacji. Wprawdzie Sąd dostrzega, że w ostatnim ze wspomnianych aspektów ustawodawca – odmiennie niż to uczynił np. w pkt 7 art. 11a ust. 2 ustawy – nie przewidział wprost konieczności wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za realizację wskazanego w tym przepisie zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, to jednak nie stanowi to argumentu a contrario za tym, by stosownej regulacji w takim względzie zabrakło na gruncie zakwestionowanego postanowienia skarżonego Planu. Jego brak czyni bowiem przepis nader ogólnym, a wręcz blankietowym, co uniemożliwia jego adresatom, a więc de facto całej społeczności gminy, jego skuteczne zastosowanie. Wobec tego, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym polegająca na ich dokarmianiu, została zaliczona do elementów obligatoryjnych kontrolowanej uchwały, to nieuregulowanie tej kwestii, czy też – co miało miejsce w niniejszym przypadku – niepełne uregulowanie tego zagadnienia jest istotną wadą prawną i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Równie blankietowy charakter można przypisać drugiemu z kwestionowanych przez Prokuratora postanowień Planu, tj. punktowi 16 tego aktu. Wbrew stanowisku Organu, z którego wynika, jakoby skarżący deprecjonował okoliczność konieczności humanitarnego postępowania przy usypianiu ślepych miotów, nic podobnego nie wynika z zarzutu przedstawionego w skardze pod adresem ww. postanowienia. Skarżący podkreślił natomiast, że lokalny prawodawca uregulował zagadnienie usypiania ślepych miotów w sposób bardzo ogólny, koncentrując się przede wszystkim na kwestii humanitarnego traktowania zwierząt. Tak postawiona teza odpowiada prawdzie, a przy tym wcale nie przeczy, że aspekt humanitarny musi mieć tu priorytetowe znaczenie. Nie wpływa to jednak na ogólną ocenę stanowiska Prokuratora, która jest prawidłowa. Kwestionowane postanowienie Planu wskazuje bowiem, że usypianie ślepych miotów może następować wyłącznie przez lekarza weterynarii, co w zasadzie jest jedynie przeniesieniem na grunt Planu regulacji zawartej w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 33 ustawy), natomiast wobec braku wskazania konkretnych podmiotów, którym powierzono realizację tego zadania lub przynajmniej jednostki Urzędu Gminy, która na bieżąco informowałaby, o podmiotach odpowiedzialnych za wykonanie tego zadania, kwestionowane postanowienie jest niemożliwe do zrealizowania dla adresata normy. Uregulowanie powyższej kwestii musi być zatem dokonane w sposób kompleksowy i konkretny. Skoro więc, w ocenie Sądu takiej kompleksowości zabrakło, świadczy to o niepełnym zrealizowaniu przez organ normy ustawowej, co z kolei należy poczytywać jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, uzasadniające stwierdzenie nieważności zakwestionowanego postanowienia załącznika zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej sentencją niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd zauważa, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ww. ustawy. Przepis ten przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ ww. wniosek złożył w rozpatrywanej sprawie złożył Prokurator, a organ w odpowiedzi na skargę zawarł oświadczenie o tym, iż nie żąda przeprowadzenie rozprawy, sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.