IV SA/Wa 2547/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz prostujące ją postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] znak: [...] z dnia [...].04.2013r. na mocy której: I. ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji: - instalacji do czyszczenia, odtłuszczania materiałów włókienniczych, instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności większej niż 3m3, - centrum handlowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha, - garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] oraz na części dz. nr ew. [...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...] W., którego Inwestorem jest [...] Sp. o.o.; II. określono: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym; III. stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji: - instalacji do czyszczenia, odtłuszczania materiałów włókienniczych, - instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności większej niż 3m3, - centrum handlowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha, - garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] obręb [...] oraz na części dz. nr ew. [...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...] W., w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, określono środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc, że planowana inwestycja ma być usytuowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - zespół zabudowy przemysłowej [...]. Organ wydający decyzję środowiskową powinien uwzględniać zapisy studium uwarunkowań w celu wykluczenia naruszenia prawa. Wydana decyzja środowiskowa oparta na wadliwie opracowanym raporcie nie uwzględnia wymagań ochrony zabytków wynikających ze studium. Z całokształtu materiału wyłania się obraz postępowania administracyjnego, które odrzuciło ochronę zabytku, będącego dobrem ogólnospołecznym na rzecz przedsięwzięcia, którego realizacji doprowadzi do zniszczenia całego zespołu zabytkowego. Bez podania przyczyny naruszono w ten sposób art. 62 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 3 października 2008r. O udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Stowarzyszenia raport dotyczy innego przedsięwzięcia, określonego w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].02.2011r., w odniesieniu do której wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Raport OOS zawiera też rażące błędy odnoszące się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze bowiem uchwalone Programy Ochrony Powietrza wskazuj że w strefie przekroczone są standardy jakości środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia raport nie spełnia wymogów art. 66 ustawy z 3.10.2008r., w tym zakresie, ponieważ autorzy raportu nie odnieśli się do wymienionych Programów ochrony powietrza i nie przeprowadzili analizy jakości powietrza na obszarze zainwestowania w kontekście zawartych w POP informacji. Rozpoznając ponownie sprawę SKO wskazało, że kwestia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. Warunki wynikające z tego postanowienia zostały zawarte w sentencji decyzji Prezydenta W. W aktach sprawy znajduje się także opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...].12.2012r. znak: [...], w której organ ten zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie i ustalił jego warunki. W piśmie z dnia [...].12.2012r. Państwowy Powiaty Inspektor Sanitarny w W. stwierdził w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie [...], że "przedstawiona analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu w czasie funkcjonowania inwestycji zawarta w przedstawionej dokumentacji, uwzględniająca określony stan jakości powietrza w rejonie planowanej inwestycji - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U nr 16, poz. 87) tło substancji, dla których określone są dopuszczalne poziomy w powietrzu stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwy inspektorat ochrony środowiska, jako stężenia uśrednione dla roku - wykazała, że emisja zanieczyszczeń z planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji oraz wartości odniesienia w powietrzu". Z pisma tego oraz opinii z dnia [...].12.2012r. wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonał analizy jakości powietrza i uznał, że emisja tych zanieczyszczeń nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów tych substancji, co wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz warunków nałożonych przez Prezydenta w. w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Stowarzyszenia, iż realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do zniszczenia całego zespołu zabytkowego Kolegium uznało, że stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami, tym bardziej, że [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...].06.2012r. Pozwolił [...] Sp. z o.o. Na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenia zabytku nieruchomego (translokacja budynku nr [...]) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie Zespołu budowlanego [...] przy ul. [...] w W. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Analiza taka została dokonana. Postanowieniem z dnia [...] września 2013r. Nr [...] Kolegium na podstawie art. 113 § 1 k.p.a dokonało sprostowania oczywistej omyłki zaistniałej w uzasadnieniu decyzji poprzez skreślenie na str. 2 w wierszu od 11 do 14 od góry tekstu " przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym przy ul. [...] do startów i lądowań śmigłowców- działka nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] W." i wpisania w tym miejscu przedsięwzięcia którego dotyczy decyzja. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. domagając się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].08.2013r. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając im naruszenie art. 108 k.p.a. w związku 7, 77 k.p.a. poprzez uzasadnienie wydanej decyzji w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowo zebranego materiału dowodowego, z art. 66 ustawy z dnia 3.10.2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 144 ust.4 ustawy z 27.04.2001r., Prawo ochrony środowiska przez nie uwzględnienie zapisów Programów Ochrony Powietrza a także art. 112 odnośnie ochrony przed hałasem oraz zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącego zawarcie w decyzji błędnej informacji w zakresie planowanego zamierzenia nie można zaliczyć do oczywistych błędów pisarskich czy innych oczywistych omyłek, które mogą być sprostowane z urzędu na podstawie art. 113 k.p.a. Zapis ten należy raczej zaliczyć do budzących wątpliwości co do rzetelności rozstrzygnięcia dokonanego przez Organ II instancji. Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy w związku ze złożonym odwołaniem powinien przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w "zakresie objętym wnioskiem inwestora i wydać na podstawie swoich ustaleń orzeczenie, w którym wskazuje się fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał powyższych ustaleń, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 k. p. a., bowiem w żadnym miejscu organ nie odniósł się do sprawy zapisów Programu Ochrony Powietrza w kontekście budowy dużego przedsięwzięcia, generującego olbrzymi dodatkowy ruch samochodów. Organ nie poddał krytyce załączonego do raportu ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku w kontekście celów zawartych w POP. Nie przeanalizował również wpływu wygenerowanego ruchu samochodowego na wzrost natężenia hałasu w kontekście konieczności zmniejszenia tej uciążliwości na zdrowie i życie mieszkańców wynikającego z planu walki z hałasem. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów decyzji prezydenta W. z zapisami decyzji o wpisie do rejestru zabytków - zespołu zabudowy przemysłowej [...]". W ocenie stowarzyszenia ustalenia określone w decyzji prezydenta W. odnoszące się do zakresu prac budowlanych na obszarze zabytkowym są niezgodne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ II instancji w tym zakresie jedynie stwierdził, że zarzuty nie są poparte żadnymi dowodami ponieważ "[...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...].06.2012 pozwolił [...] Sp. z o. o. na przeprowadzenie robót budo wlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenia zabytku nieruchomego (translokacja budynku nr [...]) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie zespołu budowlanego [...] przy ul. [...] w W." Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar zabytkowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 9 maja 2014r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację mającą uzasadniać to stanowisko. W dniu 15 maja 2014r. skarżące stowarzyszenie złożyło dodatkowe pismo procesowe, w którym wniosło o zwrot opłaty sądowej oraz podkreśliło, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, przy czym nie odniósł się do większości z nich tj. zapisów Programu Ochrony Powietrza w kontekście budowy dużego przedsięwzięcia, generującego olbrzymi dodatkowy ruch samochodów. Organ nie poddał krytyce załączonego do raportu ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku w kontekście celów zawartych w POP. Nie przeanalizował również wpływu wygenerowanego ruchu samochodowego na wzrost natężenia hałasu w kontekście konieczności zmniejszenia tej uciążliwości na zdrowie i życie mieszkańców wynikającego z planu walki z hałasem. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów decyzji prezydenta W. z zapisami decyzji o wpisie do rejestru zabytków - zespołu zabudowy przemysłowej [...]". Tym samym w ocenie Sądu organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. , tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie organ w ogóle nie dokonał oceny, analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wywody organu ograniczają się jedynie do pobieżnego odniesienia się do części zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz wskazania, iż cyt. "Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Analiza taka została dokonana". Podnieść zatem należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny prawnej i faktycznej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sytuacji zatem gdy przepisy te stanowią, iż jeden z podstawowych dowodów w sprawie - raport oddziaływania inwestycji środowisko, przedkłada inwestor, rolą orzekającego w sprawie organu, było między innymi; dokonanie jego oceny, jak każdego dowodu w celu ustalenia, wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz przeprowadzenie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem, czy jest on wystarczający do zaopiniowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie uprawnień przysługujących organowi. Powyższym obowiązkom, w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz prostującej ją postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.