IV SA/Wa 2547/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 września 2023 r. nr 3710/2023 w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową i uznania ich za mienie gromadzkie uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia[...] grudnia 2022 r. nr [...]. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 11 września 2023 r. nr 3710/2023 (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołań szeregu podmiotów od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej "Starosty") nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., wydanej na podstawie art.8e i art.8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 140), dalej "u.z.w.g.", w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową i uznania ich za mienie gromadzkie – utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2021 r., wydanymi na podstawie art. 6a, art.8c, art. 8d i art. 9 u.z.w.g., Starosta orzekł w następujący sposób: (-) ustalił, że nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], stanowią Wspólnotę Gruntową [...], (-) ustalił wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, (-) ustalił wykaz obszarów gospodarstw rolnych posiadanych przez w/w uprawnionych oraz wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. 2. Rozpatrując odwołania od w/w decyzji odpowiednio decyzjami z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydawanymi na podstawie art.138 § 2 k.p.a., Wojewoda orzekał kolejno o uchyleniu każdej decyzji i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. 3. Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., Starosta orzekł w następujący sposób: (-) odmówił ustalenia, że nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o powierzchni 2,5082 ha z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] stanowią Wspólnotę Gruntową [...], (-) odmówił ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w trybie art. 6a u.z.w.g. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, (-) ustalił, że nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o powierzchni 2,5082 ha z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] stanowią mienie gromadzkie. 4. Odwołania od w/w decyzji organu I instancji wnieśli: 1) pismem z dnia 2 lutego 2023 r. – I. C., J. C., K. R. (pismem z dnia 14 lutego 2023 r. K. R. wycofał swój podpis); 2) pismem z dnia 9 lutego 2023 r. – A. G.; 3) pismem z dnia 10 lutego 2023 r. – E. S., S. W., K. R., B. R., M. S., R. G. W odwołaniach tych podniesiono, co następuje: ad.1) - działka [...] jako nieużytek przylegała do ziemi użytkowej stanowiącej własność E. W., A. G. i M. S., którzy przed wejściem w życie ustawy od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r. faktycznie korzystali z działki - na działkę nie było wstępu ponieważ był to grunt prywatny; tak pozostało do dnia dzisiejszego; zbiornik wodny na działce służył jako poidło i miejsce do chłodzenia krów; na działce [...] M. S. wypasał krowy; ad.2) – Starosta błędnie zinterpretował fakty i zamiast uznania wspólnoty gruntowej ustanowił mienia gromadzkie; działki [...] i [...] stanowią zbiornik wodny z przyległym kawałkiem nabrzeża, których główną funkcją było pojenie krów i powyższe działki stanowią wspólnotę, natomiast potwierdza, że faktycznie działka [...] powinna zostać uznana za mienie gromadzkie; ad.3) - odwołujący wnoszą o uchylenie decyzji nie zgadzając się z odmową ustalenia, że działki [...], [...] i [...] stanowią wspólnotę gruntową wsi [...]. 5. Decyzją zaskarżoną obecnie Wojewoda rozpoznał w/w odwołania od decyzji organu I instancji, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje: 5.1. W myśl art.1 ust.1 i 2 u.z.w.g. ustawa ta reguluje kwestie zagospodarowania nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe oraz mienie gromadzkie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 22 grudnia 2024 r., sygn. akt IV CK 622/03 oraz z dnia 4 stycznia 1962 r., sygn. akt I CR 1139/61) wskazuje się w tym kontekście na następujące kwestie: (-) W gromadach działki gruntu gromadzkie przeznaczone na pomieszczenie urzędu, szkoły, tzw. sołtysówki i inne działki przeznaczone na cele publiczne zapisane zostały na własność gromady jako osoby prawnej. Od tego należy odróżnić grunty wspólne nadane do wspólnego użytkowania ogółu lub pewnej grupy włościan wsi, np. pastwiska, wygony, lasy wspólne, będące z reguły prywatnoprawną współwłasnością włościan, stanowiącą przynależność ich indywidualnych gospodarstw tabelowych; (-) Ponieważ gromada (jak zresztą i gmina) miała w b. [...] charakter stanowy, tj. należeli do niej tylko włościanie objęci uwłaszczeniem (wymienieni w tabelach likwidacyjnych lub nadawczych) lub ich spadkobiercy, przeto w tabelach likwidacyjnych i aktach nadawczych gromadą nazywano zarówno osobę prawną, podmiot własności gruntów przeznaczonych na cele publiczne (działek szkolnych, sołtysówek itp.), jak i ogół włościan uprawnionych do użytkowania gruntów wspólnych, nadanych przy uwłaszczeniu, chyba że prawo użytkowania gruntów wspólnych miała tylko określona grupa włościan, a nie ogół (gromada); (-) Przedmiotem wspólnoty gruntowej jest grunt przeznaczony do wspólnego użytku w znaczeniu prawa cywilnego, tzn. do takiego użytku, jaki przysługuje właścicielom, a więc polegającego na wykorzystywaniu wspólnego gruntu jako pastwiska, jako wygonu, lasu do pobierania drzewa i innych pożytków itp. Wynika to w szczególności z art. 1 ustawy z 4 maja 1938 r., który wymieniając źródła pochodzenia wspólnot gruntowych, posługuje się tym pojęciem wyłącznie w takim właśnie znaczeniu, natomiast działka przeznaczona na cele użyteczności publicznej, takie jak potrzeby ochotniczej straży pożarnej, jak budowa domu ludowego itp., ma zupełnie inne zadanie do spełnienia. W szerokim tego słowa znaczeniu służy ona także potrzebom ogółu mieszkańców danej wsi lub nawet okolicy, ale jest to użytek o charakterze społecznym. 5.2. W znajdującym się w aktach organu I instancji dokumencie z daty zbliżonej do dnia wejścia w życie u.z.w.g., tj. do dnia 5 lipca 1963 r. a mianowicie w operacie pomiarowym sporządzonym w [...] listopada 1964 r., dotyczącym ustalenia stanu władania gruntami na obszarze [...] gromady [...] dla działek nr [...], [...], [...], jako władającego ujawniono wspólnotę gromadzką [...]. Zapisy w ewidencji gruntów nie są jednakże wystarczającym dowodem do ustalenia, że wspólnota gruntowa istniała i obejmowała sporną działkę z tego względu, że zapisy w ewidencji gruntów, stanowiącej zbiór urzędowy informacji o nieruchomościach, nie są w żaden sposób wiążące w zakresie ustalania praw do nieruchomości. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno – techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Ewidencja gruntów i budynków nie kreuje, a jedynie odzwierciedla skutki zdarzeń (orzeczeń, umów, decyzji), które prowadzą do zmian podmiotowych w odniesieniu do osób uprawnionych do nieruchomości. Nie można wpisu w ewidencji uznać za wystarczający dowód, że sporne działki wchodziły w skład wspólnoty gruntowej. Dlatego przy rozstrzyganiu spraw w oparciu o u.z.w.g. kluczowe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez pozyskanie i analizę historycznych informacji i dokumentów z archiwów państwowych, ksiąg hipotecznych oraz ewidencji gruntów w celu ustalenia stanu prawnego danej nieruchomości. 5.3. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji poszukiwał dokumentów potwierdzających historyczny stan prawny przedmiotowej działki do dnia wejścia w życie u.z.w.g., tj. do dnia 5 lipca 1963 r. Poszukiwania dokumentów prowadzone były w Gminie [...], z której zostały przekazane decyzje znak [...] z dnia [...].11.1970 r. oraz z dnia [...].12.1970 r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] dotyczące Wspólnoty Gruntowej wsi [...], które nie dotyczą działek objętych niniejszą decyzją. Przeprowadzono również bez rezultatu kwerendę w Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...]. 5.4. W związku z nieodnalezieniem dokumentów, w dniu [...] listopada 2022 r. została przeprowadzona rozprawa z udziałem osób posiadających wiedzę szczególnie na temat użytkowania przedmiotowych działek w latach sześćdziesiątych XX wieku. W toku rozprawy ustalono, że: (-) działki [...] i [...] w latach pięćdziesiątych i na początku lat sześćdziesiątych wykorzystywane były do moczenia lnu, prania, czerpania wody, połowu ryb. podlewania upraw i pojenia bydła, (-) działka [...] służyła jako grzebowisko padłych zwierząt, w późniejszym okresie teren został zalesiony, (-) teren nie był ogrodzony, dostęp do nieruchomości mieli wszyscy mieszkańcy i korzystali z niego wszyscy mieszkańcy wsi, (-) w powyższym okresie sołtys [...] wydzierżawił działkę [...] w celu połowu ryb a za uzyskane wynagrodzenie został zakupiony sprzęt rolniczy do użytku wszystkich mieszkańców. Według zeznających grunty objęte decyzją stanowiły tzw. [...]. Po przeprowadzeniu wyżej opisanego postępowania organ I instancji stwierdził, że mimo kwerend nie został odnaleziony tytuł nabycia przedmiotowej nieruchomości przez wspólnotę gruntową, ani dokumenty potwierdzające istnienie wspólnoty gruntowej stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...] w obrębie [...] oraz ustalił, że nieruchomości objęte wnioskiem, przed dniem wejścia w życie u.z.w.g., były faktycznie wykorzystywane jako grunt użyteczności publicznej. Podmiotem, który korzystał z prawa do użytkowania przedmiotowej działki nie była wyłącznie określona grupa osób do tego uprawnionych, ale ogół mieszkańców oraz urzędujący sołtysi. Zgodnie z u.z.w.g. grunty o charakterze użyteczności publicznej, uznawane są za mienie gromadzkie, służące celom publicznym - w przypadku przedmiotowej nieruchomości charakter publiczny przejawiał się w pełnieniu funkcji wodopoju, zbiornika wodnego wykorzystywanego do moczenia lnu, sołtysówki, terenu przeznaczonego na grzebowisko padłych zwierząt. Na tej postawie organ Starosta orzekł o odmowie ustalenia, że przedmiotowe stanowią Wspólnotę Gruntową [...], o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w trybie art. 6a u.z.w.g. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, oraz o ustaleniu, że nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o powierzchni 2,5082 ha z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] stanowią mienie gromadzkie. 5.5. Stwierdzić należy, iż organ I instancji miał podstawy do uznania przedmiotowych działek za mienie gromadzkie, w związku z tym należało utrzymać Starosty w mocy. III. Pismem z dnia 14 października 2023 r. A. G. (dalej "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody, zarzucając wadliwość tego aktu. W skardze wskazano w szczególności, co następuje: Starosta błędnie zinterpretował fakty i zamiast uznania wspólnoty gruntowej ustanowił mienie gromadzkie. Starosta nie wniknął wystarczająco w faktyczne znaczenie istoty wspólnoty gruntowej i mienia gromadzkiego w kontekście rozpatrywanej sprawy. Specyfiką wsi [...] jest fakt, że składa się ona z zaledwie kilkunastu domostw: [...] "[...]" oraz [...] "[...]". Historycznie w latach 50/70 - tych XX wieku były to 2 jeszcze mniejsze odrębne osady, które funkcjonowały pod nazwami [...] i [...]. Innymi słowy dzisiejszy [...] to jeszcze w latach 50/70-tych XX wieku [...] i [...]. Osady dzieliło starorzecze rzeki Bug, co ma znaczenie w aspekcie zrozumienia całej sprawy i przyporządkowania do niej odpowiednich definicji. Z jednej strony starorzecza mieszkańcy [...] (dzisiaj część administracyjna [...]) posiadali historycznie swoją wspólnotę gruntową usankcjonowaną decyzją nr [...], analogicznie do mieszkańców ówczesnej wsi [...] którzy korzystali ze swojej części terenu po drugiej stronie starorzecza, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Nie było to mienie gromadzkie lecz wspólnota ograniczona faktycznie do mieszkańców [...] (wyłączając mieszkańców [...]), graniczących z terenem używanym wspólnie czyli działki nr [...] i [...]. Z uwagi na fakt że jest to zbiornik wodny z przylegającym kawałkiem nadbrzeża główną funkcją dla wspólnoty (właściciele przyległych gruntów) było pojenie krów i w takim zakresie należy rozpatrywać wspólnotę gruntową. Fakt, że ktoś z innej wioski mógł sporadycznie złowić rybę i nikt do niego nie strzelał, nie ma znaczenia dla sprawy i jedynie podkreśla, że podstawową funkcją gospodarcza terenu działek [...] i [...] było pojenie krów przez właścicieli przylegających łąk co definitywnie wpisuje się w definicje wspólnoty gruntowej w rozumieniu Ustawy. Decyzją nr [...] Starosta właściwie orzekł co do ustalenia uprawnionych do wspólnoty gruntowej na działkach [...] i [...], jednakże jako mienie gromadzkie należało faktycznie uznać działkę nr [...], oddaloną około 1,5 km od działek [...] i [...] gdzie było grzebowisko martwych zwierząt. Decyzje nr [...] i [...] są ze sobą sprzeczne. Starosta nie wykazał w uzasadnieniu co uznaje za fakty udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. IV. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 3 listopada 2023 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty, zostały wydana zostały z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.8 i 8a u.z.w.g., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.8 i 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, było rozstrzygnięcie, czy sporne nieruchomości podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie jako wspólnota gruntowa albo mienie gromadzkie. Stwierdzić należy, iż organy obu instancji nie dokonały, wbrew obowiązkom wynikającym z art.77 § 1 k.p.a., wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci oświadczeń osób uczestniczących w rozprawie administracyjnej z dnia [...] listopada 2022 r., przeprowadzonej przez Starostę, w tym w szczególności w kontekście kwestii podniesionych następnie w odwołaniach od decyzji Starosty. Nie przesądzając zatem w żadnym zakresie ostatecznego wyniku sprawy, stwierdzić należy, iż ocena organów obu instancji, iż przedmiotowe działki stanowią mienie gromadzkie, nie zaś wspólnotę gruntową, jest przedwczesna. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: 2.1. W ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalono tryb i zasady zagospodarowania wspólnot gruntowych oraz mienia gromadzkiego. Stosownie do powyższego: Katalog nieruchomości rolnych, leśnych oraz obszarów wodnych, stanowiących wspólnoty gruntowe podlegające zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w u.z.w.g. zdefiniowano w art.1 ust.1 pkt 1 – 7 ustawy. W odniesieniu do mienia gromadzkiego wskazano natomiast, iż oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art.1 ust.2 u.z.w.g.). Przepis ust. 2 nie dotyczy mienia gromadzkiego położonego na terenach miast i osiedli (art.1 ust.3 u.z.w.g.). Krąg osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wskazano w art.6 i 6a u.z.w.g. Ustalenie, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie, następuje w decyzji starosty (art.8 u.w.z.g.). Również Starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (art.8a ust.4 u.z.w.g.). Organ ten wydaje także decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art.8a ust.5 u.z.w.g.). 2.2. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art.77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 k.p.a.). "Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)." – por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5519/21, publ. CBOSA. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: 3.1. Za podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie organy przyjęły zaprotokołowane oświadczenia uczestników rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę w dniu [...] listopada 2022 r. W oparciu o powyższe Starosta i Wojewoda uznali, iż wszystkie trzy sporne działki stanowiły nie wspólnotę gruntową (do uczestnictwa w której co do zasady uprawniony jest ściśle określony krąg pomiotów, spełniający kryteria wskazane w art.6 albo 6a u.z.w.g.) a mienie gromadzkie, o którym mowa w art.1 ust.2 u.z.w.g., stanowiące de facto odpowiednik mienia użyteczności publicznej (do korzystania z którego uprawniony jest ogół mieszkańców). Ocena ta jest kwestionowana przez strony postępowania, które wywodzą, iż sporne mienie stanowi wspólnotę gruntową, do której uprawnienia przysługują wyłącznie wąskiej grupie podmiotów. 3.2. W odniesieniu do ustaleń rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przez Starostę w dniu [...] listopada 2022 r., należy stwierdzić, co następuje: W rozprawie wzięło udział ośmiu uczestników, tj.: 1) A. G., 2) J. C., 3) J. G., 4) A. P., 5) M. S., 6) H. S., 7) S. W., 8) E. S. Wszystkie wymienione osoby podpisały protokół rozprawy bez uwag. Z treści protokołu rozprawy wynika, iż: (-) "Obecni na rozprawie stwierdzają, że działka [...], [...] w latach 50 i na początku lat 60 była wykorzystywana do moczenia lnu, prania, czerpania wody, połowu ryb, pojenia bydła oraz podlewania upraw. Działka [...] służyła jako grzebowisko padłych zwierząt, w późniejszym okresie teren został zalesiony"; (-) "Z nieruchomości w tych latach korzystali wszyscy mieszkańcy wsi. Teren nie był ogrodzony. Osoby, które korzystały na początku lat 60 z przedmiotowych działek i potwierdzają, że wszyscy mieszkańcy mieli dostęp do korzystania: H. S. (obecny na rozprawie), G. A., G. J. (obecny na rozprawie), S. F. i S."; (-) "Pan A. G. wniósł, że z informacji otrzymanych od państwa M. z gruntów w latach 60 korzystali: rodzina M., R., C., S. oraz W. Byli to właściciele gruntów sąsiednich, posiadający gospodarstwa rolne"; (-) "Pan J. C. stwierdził, że w latach 50 – 60 za zgodą całej wsi sołtys [...] wydzierżawił działkę [...] w celu połowu ryb. Za wynagrodzenie kupiono sprzęt rolniczy, z którego każdy mieszkaniec mógł korzystać. Po zakończeniu dzierżawy za sprawowanie społecznej funkcji każdy sołtys mógł łowić ryby za zgodą całej wsi"; (-) "Oprócz w/w osób pan S. W. korzystał z przedmiotowych nieruchomości i potwierdza, że wszyscy mieszkańcy mieli możliwość korzystania.". 3.3. Odnotować należy, iż łącznie czworo spośród ośmiorga uczestników odwołało się od decyzji organu I instancji (tj.: 1) J. C. – łącznie z I. C. oraz K. R., który następnie wycofał swój podpis pod odwołaniem, 2) A. G., 3 – 4) S. W. wraz z E. S. łącznie z A. S. i K. S. 3.4. W swoim odwołaniu zawartym w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. J. C. (łącznie z I. C.) wskazał, co następuje: Działka nr [...] jako nieużytek przylegała do ziemi użytkowej stanowiącej własność E. W., A. G. i M. S. Osoby te korzystały faktycznie ze w/w działki w okresie przed [...] lipca 1962 r. do [...] lipca 1963 r. Na działkę nie było wstępu, ponieważ był to grunt prywatny. I tak jest do dzisiaj. Działka nigdy nie była wydzierżawiana do połowu ryb. W zamian za to miała być kupiona maszyna rolnicza, której nigdy nie było. Żaden [...] nie łowił ryb, ani J.W., ani C. M., ani L. G., ani D. W., ani J. G. Nikt też nie podlewał pól uprawnych. Zbiornik wodny na działce służył jako poidło i miejsce do chłodzenia się krów, należących do E. W., A. G. i M. S. Pozostali rolnicy mieli pastwiska w innych miejscach i wszędzie tam była woda do picia i chłodzenia się krów. Na działce nr [...], kiedy urosła na niej trawa, M. S. wypasał krowy. Działka [...] służąca dawniej jako pogrzebowisko dla padłych zwierząt została zalesiona. Obecnie drzewa osiągnęły wysokość 2,5 metra. Nie rosną tam nawet grzyby. Odnotować należy, iż początkowo współodwołujący się z J. i I. C. K.R. w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. cofnął swój podpis, oświadczając, iż stan zrelacjonowany w odwołaniu nie pokrywa się ze stanem rzeczywistym. 3.5. W swoim odwołaniu zawartym w piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. obecny Skarżący A. G., powołał argumentację, powtórzoną następnie w skardze do Sądu na decyzję odwoławczą. Skarżący konsekwentnie podnosi zatem, co następuje: Przy ocenie stanu faktycznego sprawy Starosta nie wziął pod uwagę faktu, iż w latach od 50 do 70 – tych ubiegłego wieku wieś [...], licząca kilkanaście domostw, była podzielona na dwie mniejsze osady, tj. [...] właściwy oraz [...], oddzielone od siebie starorzeczem [...]. Mieszkańcy obu osad korzystali z odrębnych gruntów wspólnych. Mieszkańcy [...] posiadali zatem swoją odrębną wspólnotę gruntową, potwierdzoną decyzją Starosty nr [...], natomiast grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania, były użytkowane wyłącznie przez właścicieli poszczególnych gospodarstw, położonych w ówczesnym [...] głównym, graniczących z działkami nr [...] i [...] (zbiornik wodny z przylegającym kawałkiem nadbrzeża, wykorzystywany do pojenia krów przez właścicieli przyległych łąk). Jako mienie gromadzkie można uznać co najwyżej działkę nr [...] z grzebowiskiem martwych zwierząt, oddaloną od działek [...] i [...] o około półtora kilometra. 3.6. W swoim odwołaniu zawartym w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. S. W. i E. S. (a ponadto A. i K. S.) wskazali w szczególności, iż Starosta błędnie przyjął, że nieruchomości objęte postępowaniem służyły celom publicznym, podczas gdy były one użytkowane wyłącznie przez określoną grupę osób, tj. mieszkańców wisi i nie mogły z nich korzystać inne osoby. 3.7. Oceniając znaczenie dla rozpatrywanej sprawy faktu wniesienia przez szereg osób odwołań, kwestionujących zarówno sposób rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji, jak i nieścisłość tego materiału, w pierwszej kolejności stwierdzić należy wadliwość procesową zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej Wojewody, w której poza skrótowym streszczeniem wniesionych odwołań, Organ w żaden sposób nie rozpatrzył podniesionych tam zarzutów. W to miejsce, wskazując faktyczne przesłanki rozstrzygnięcia odwoławczego, Organ ograniczył się wyłącznie do przytoczenia fragmentów protokołu rozprawy, nie wyjaśniając, dlaczego nie podzielił twierdzeń odwołujących się. Organ odwoławczy naruszył w tej sytuacji zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art.15 k.p.a. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1303/23, publ. CBOSA: "Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.". 3.8. Niezależnie od powyższego przyjąć należy, iż uchybień w ustalaniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrywaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dopuścił się już organ I instancji, nie wyjaśniając wszystkich wątpliwości związanych z treścią oświadczeń uczestników rozprawy administracyjnej, do czego winno było dojść w pierwszej kolejności jeszcze w toku tej czynności procesowej. Stwierdzić w tym kontekście należy, iż co najmniej w dwóch miejscach treść protokołu może sugerować, iż wbrew konkluzji organu I instancji krąg osób korzystających ze spornych działek był w istocie nie powszechny a ograniczony. W protokole stwierdza się zatem, że "Osoby, które korzystały na początku lat 60 z przedmiotowych działek i potwierdzają, że wszyscy mieszkańcy mieli dostęp do korzystania: H. S. (obecny na rozprawie), G. A., G. J. (obecny na rozprawie), S. F. i S.". W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na niedookreślenie przez przedstawiciela organu I instancji, sporządzającego protokół, kogo uznał za "osoby, które korzystały na początku lat 60 z przedmiotowych działek i potwierdzają ...". Oczywistym jest, iż autorami tego oświadczenia nie mogli być czterej wymienieni mieszkańcy albowiem tylko dwóch z nich było obecnych na rozprawie. Logicznym jest zatem, iż osoby to zostały wskazane, jako korzystający z przedmiotowych działek (chodzi zatem wyłącznie o czterech mieszkańców). Dalej w protokole zaznaczono, iż "Pan A. G. wniósł, że z informacji otrzymanych od państwa M. z gruntów w latach 60 korzystali: rodzina M., R., C., S. oraz W. Byli to właściciele gruntów sąsiednich, posiadający gospodarstwa rolne". Jakkolwiek krąg wymienionych w tym miejscu osób korzystających z nieruchomości różni się od wskazanego wcześniej, niemniej również jest kręgiem zamkniętym. De facto jedyną osobą, którą wskazano w protokole wprost, jako stwierdzającą, iż wszyscy mieszkańcy "mieli możliwość korzystania", jest S. W. (który następnie zakwestionował prawidłowość takiego rozumienia swojego oświadczenia w odwołaniu od decyzji Starosty). Ani w toku rozprawy administracyjnej ani później nie podjęto żadnych kroków celem odebrania od uczestników rozprawy uzupełniających zeznań, pozwalających na usunięcie powstałych wątpliwości. Nie poczyniono również ustaleń na okoliczność tego, z jakimi gospodarstwami rolnymi sporne nieruchomości graniczyły. Stanowczego podkreślenia wymaga, iż sam fakt podpisania protokołu rozprawy bez uwag przez wszystkich uczestników rozprawy, nie zwalniał Starosty (podobnie, jak później Wojewody) z obowiązku oceny odebranych oświadczeń pod kątem ich czytelności, kompletności i logiczności. Jednoznacznie stwierdzić należy, iż obowiązkowi temu Starosta nie zadośćuczynił. 3.9. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta ponownie rozpozna sprawę, powtarzając postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Stosownie do powyższego w szczególności: 1) Zajdzie konieczność ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w trakcie której każdy z uczestników zajmie odrębnie stanowisko co do przedmiotu sprawy, w szczególności oświadczając jednoznacznie, czy posiada wiedzę na temat tego, czy w okresie wskazanym w ustawie sporne nieruchomości były dostępne dla wszystkich mieszkańców wsi, czy też tylko dla właścicieli poszczególnych gospodarstw; 2) Organ winien ustalić, z jakimi nieruchomościami (gospodarstwami) graniczyły sporne nieruchomości; 3) Starosta winien odnieść się do wszystkich kwestii, dotyczących stanu faktycznego sprawy, podniesionych w odwołaniach wniesionych od jego decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r. oraz w skardze Skarżącego na decyzję odwoławczą Wojewody, w tym w szczególności do kwestii istnienia ewentualnego podziału geograficznego i administracyjnego wsi [...] w latach 50 – 70 – tych XX w. (z granicą w [...]), mającego w świetle twierdzeń odwołania i skargi skutkować oczywistą koniecznością odrębnego traktowania potrzeb mieszkańców każdej z dwóch części wsi w zakresie korzystania z nieruchomości wspólnych (odwołanie i skarga podnoszą przy tym, iż potrzeby te zostały w stosunku do drugiej części wsi w całości uregulowane decyzją Starosty nr [...]); 4) Konsekwentnie podnieść należy, iż cały zebrany na nowo materiał dowodowy, w tym ustalenia powtórnej rozprawy, musi być wyczerpująco rozpatrzony przez Starostę a wynik tych rozważań winien być szczegółowo wyłożony w uzasadnieniu nowej decyzji. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a.