IV SA/Wa 2549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - t.j. ze zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 - t.j. ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniesionego przez M. i R. G. zam. w O. przy ul. [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: M. i R. G. pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. powołując się na ustawę z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) zwrócili się do Wojewody [...] o przyznanie im odszkodowania za zniszczenie nieruchomości rolnej, przeprowadzenie jej rekultywacji i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza komunalnego w O. do kanalizacji miejskiej. Wnioskodawcy podali, że ścieki z cmentarza spływają do jeziora [...] powodując jego zanieczyszczenie i w konsekwencji zanieczyszczenie nieruchomości skarżących. W piśmie wskazano poza tym, że usytuowanie cmentarza jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. pismo M. i R. G. z dnia [...] czerwca 2009 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. pismo M. i R. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., którym zawnioskowano o zainteresowanie się dewastacją wód jeziora, lasu i gruntów rolnych przez ścieki spływające z cmentarza komunalnego w O. i podjęcie działań w oparciu o art. 24 i 25 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., w odpowiedzi na przekazanie pisma, pismem z dnia 14 lipca 2009 r. poinformował wnioskodawców, że organ l instancji w toku dalszego postępowania wyjaśniającego oceni wystąpienie szkody w środowisku w wodach jeziora [...]. Równocześnie organ ustosunkował się do kwestii przyznania odszkodowania za zniszczenie nieruchomości informując, że roszczenia takie powinny być dochodzone na drodze cywilno-prawnej. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2009 r. M. i R. G. przekazali dodatkowe informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, które w sprawie należy wziąć pod uwagę: - wody opadowe i roztopowe stanowią ścieki, - cmentarz (grobowce) został zlokalizowany w odległości 15 m od wód jeziora, - doszło do całkowitej degradacji wód jeziora oraz terenów przyległych, - w latach 2004 - 2005 prowadzone były negocjacje z Urzędem Miejskim w O. w sprawie wykupu nieruchomości, - bezprawnie została zagarnięta część nieruchomości wnioskodawców pod cmentarz, - po kilkuletnich, nieskutecznych próbach porozumienia się z Urzędem Miejskim w O. wystąpiono na drogą sądową. Wyrokiem Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny w O. z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] nakazano Gminie O. wykup jeziora. Wyrok ten został wzruszony przez Sąd Apelacyjny w B. Dyrektor Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w O. pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. poinformował, że lokalizacja cmentarza nie narusza wymaganej strefy ochronnej jeziora. Spływ wód do jeziora odbywa się samoczynnie, pod wpływem sił grawitacji. M. i R. G., kolejnym pismem z dnia 28 maja 2010 r. wnieśli o wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. decyzji zakazującej odprowadzania ścieków z terenu cmentarza do jeziora [...]. Organ wskazał, że w aktach znajduje się pismo Zakładu Cmentarzy Komunalnych w O., z którego wynika, że na Cmentarzu Komunalnym w O. pierwsze pochówki odbyły się w 1962 r. W latach 1986 - 87 doszło do nieumyślnego przekroczenia granic cmentarza poprzez zabudowanie grobami części działki należącej m.in. do R. G. W dniu 10 marca 1994 r. wpłynęły pierwsze roszczenia R. G. do Urzędu Miasta O. z tytułu pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z jeziora i przekroczenia granic cmentarza. Sąd Wojewódzki w O. wyrokiem z dnia [...] maja 1995 r. nakazał wykup dwóch działek oraz zasądził od Gminy O. odszkodowanie na rzecz poszkodowanego. W 2002 r. gmina wypłaciła odszkodowanie. Natomiast wyrokiem z dnia [...] lipca 2002 r. Sąd Apelacyjny w Białymstoku oddalił roszczenia R. G. o wykup nieruchomości. Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia [...] lipca 2010 r. oddalił powództwo M. i R. G. o zakazanie Gminie odprowadzenia wód powierzchniowych i gruntowych do jeziora [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Odmowę tę uzasadniono daleko posuniętą eutrofizacja zbiornika, co zostało stwierdzone w zgromadzonych w sprawie kilku opiniach biegłych. Mając na uwadze przepis art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie organ I instancji uznał, że do silnej eutrofizacji zbiornika stanowiącej szkodę w środowisku w wodach należałoby zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie wskazanej ustawy. W tym zakresie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w sprawie. Podano, że nie można również zrealizować żądania strony wprowadzenia zakazu odprowadzania wody opadowej i roztopowej z terenu cmentarza. Wskazano, że odpowiednio do przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984) i wyników badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. stwierdzono, że odprowadzane ścieki odpowiadają wymogom określonym w cytowanym rozporządzeniu. Organ I instancji odniósł się również do analiz ścieków wykonanych w 1995 r. i w roku 2011 w zakresie zanieczyszczenia bakteriologicznego wykazując, że w prezentowanych wynikach badaniu podlegały inne, nieporównywalne parametry, co nie pozwala wnioskować o znaczącym pogorszeniu stanu wody. Zwrócono również uwagę na odprowadzanie ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co zostało ocenione przez organ jako bezpośrednio zagrożenie szkodą w środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. podkreślił, że w tym przypadku nie chodzi o sam fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia, ale o brak wiedzy na temat ilości odprowadzanych wód i ich jakości. Uregulowanie wymaganego prawem stanu formalnoprawnego pozwoli monitorować oddziaływanie ścieków na jakość odbiornika. Organ wskazał również na opinie znajdujące się w aktach sprawy z roku 1995, 1997, 1998, 2000 sporządzone na potrzeby postępowań cywilnych. W roku 1995 wykonana została przez M. T. - biegłego sądowego w zakresie rybactwa śródlądowego i ochrony wód powierzchniowych "Ocena wpływu cmentarza komunalnego przy ulicy [...] na jezioro [...] oraz stanu formalno-prawnego roszczeń z tytułu zanieczyszczenia jeziora". Ocenę stanu wód jeziora przeprowadzono w oparciu o analizę próby wody pobranej w dniu 9 lipca 1993 r. Autor zaznaczył, że aby uzyskać pełne dane należałoby przeprowadzić pełne badania hydrochemiczne przynajmniej w cyklu rocznym. Na podstawie wykonanych badań autor ocenił, iż jakość wód jeziora świadczy o ich zanieczyszczeniu związkami organicznymi. Zawartość substancji biogennych była przeciętna przy czym azot organiczny stanowił 90,2 % azotu ogólnego, a fosfor organiczny 84,6 % fosforu ogólnego. Wzięte pod uwagę zanieczyszczenia świadczą o znacznym zanieczyszczeniu jeziora związkami organicznymi. Zlewnia jeziora obejmuje obszar 27 ha w tym 10,9 ha cmentarza komunalnego i 5,7 ha terenów zabudowanych. Z przedstawionych obliczeń wynika, że obciążenie jeziora związkami fosforu i azotu wprowadzanymi ze zlewni wielokrotne przekracza wartości krytyczne. Powoduje to bardzo przyspieszoną eutrofizację. We wnioskach stwierdzono, że jezioro wykazuje cechy daleko zaawansowanej eutrofii. Wody jeziora są znacznie zanieczyszczone związkami biogennymi. Powoduje to, że w wodach głębiej położonych wytwarza się strefa wód beztlenowych, o wysokich zawartościach materii organicznej, co prowadzi do wewnętrznego zasilania wód jeziora w związki fosforu i azotu zdeponowane w osadach dennych. Z kolei w roku 1997 została wykonana przez dr hab. C. G. "Opinia w sprawie z powództwa M. i R. G. przeciwko gminie miasta O., wykonana na zlecenie Sądu Wojewódzkiego I Wydział Cywilny w O. ". W treści tej opinii zawarto następujące informacje: - jezioro [...] jest silnie zeutrofizowane, wykazuje znaczny stopień degradacji, - stan ten został osiągnięty jeszcze przed założeniem cmentarza komunalnego, jednak procesy degradacji zostały wyraźnie przyspieszone po powiększeniu się powierzchni cmentarza, - w obecnym stanie jezioro nie może być wykorzystane gospodarczo w żaden sposób. Należy zabronić prowadzenia w nim połowów ryb, gdyż kontakt z nimi i ich konsumpcja mogą zagrażać ludzkiemu zdrowiu. W 1998 r. opinię pt. "Opinia w sprawie z powództwa M. i R. G. przeciwko gminie miasta O., wykonana na zlecenie Sądu Wojewódzkiego I Wydział Cywilny w O. " opracował prof. J. M. - Biegły Rzeczoznawca SITR NOT. W opinii tej autor ocenił, iż woda w jeziorze [...] należy do wód pozaklasowych, co znaczy, że jest zanieczyszczona w stopniu dyskwalifikującym jej przydatność zarówno dla celów rolniczych jak i rekreacyjnych. Wyniki analiz, które posłużyły do wykonania opinii pozwalają na stwierdzenie, że już w 1995 r. stopień zanieczyszczenia jeziora eliminował możliwość korzystania z jego wód. Jako główną przyczynę zanieczyszczenia wskazano odprowadzanie ścieków z terenu cmentarza. Ponadto stwierdzono, że ze względu na powierzchnię, małą głębokość oraz właśnie lokalizację cmentarza rekultywacja jeziora jest praktycznie nierealna. Z kolei w opracowanym w 2000 r. przez E. C. "Operacie szacowania nieruchomości" zawarte zostało następujące sformułowanie: "Lokalizacja starej części cmentarza (...) była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami prawa, jednakże znajdowała się częściowo w strefie zlewni jeziora i stwarzała zagrożenie zanieczyszczania jeziora wykluczając je z jakiejkolwiek formy gospodarowania. Nowa część cmentarza została zlokalizowana niezgodnie z przepisami prawa i sprawiła zwielokrotnienie tempa zanieczyszczenia wód jeziora (...)". M. i R. G. złożyli zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2011r. W zażaleniu ponownie zażądano nakazania skierowania ścieków do kanalizacji miejskiej. Żalący podnieśli że wody jeziora [...] do roku 1990 były wykorzystywane do produkcji pieczarek, hodowli koni, krów i drobiu. Wykonane w 1995 r. badania ścieków odprowadzanych przez Cmentarz Komunalny wykazały wielokrotne przekroczenia dopuszczalnych ilości biogenów (azot i fosfor). Od tego czasu jezioro to stało się szambem. Ponadto skarżący stwierdzają że przed założeniem drugiej części cmentarza, co miało miejsce w 1986 r., jezioro [...] miało wody I klasy czystości, po 10 latach II klasy, a po kolejnych 16 IV klasy. Ponadto skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. stwierdzają że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do jeziora jest szkodą. W podsumowaniu zażalenia ponownie wniesiono o nakazanie skierowania ścieków z cmentarza do kanalizacji i miejskiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy skarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2011r. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. i R. G. pismem z dnia 23 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 590/12 uchylił zaskarżone postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 12 grudnia 2012 r., znak: [...] złożył skargę kasacyjną na cytowane wyżej orzeczenie WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt: lI OSK 185/13 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się wyrokiem prawomocnym z dniem 26 czerwca 2014 r. WSA w Warszawie w swym orzeczeniu zwrócił uwagę, że termin wystąpienia szkody ma niezwykle istotne znaczenie, co do wyboru stosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Istotne znaczenie ma również czy do szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie 30 kwietnia 2007 r., gdyż wyniki tych ustaleń warunkują czy zastosowanie będzie miał art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skarżący twierdzą, że zanieczyszczanie wód jeziora wodami opadowymi i roztopowymi pochodzącymi z terenu cmentarza komunalnego trwało po wskazanym wyżej dniu. Kwestia ta musi być przez organ jednoznacznie wyjaśniona, a bez tego wyjaśnienia nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu oddalającym skargę kasacyjną zwrócił uwagę na treść wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2009 r. dotyczącego przyznania odszkodowania, przeprowadzenia rekultywacji i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej. Skarżący zwracali uwagę, że nieruchomość tworzą: jezioro, las i grunt. Dlatego niezrozumiałe jest zawężenie przedmiotu kontrolowanej sprawy jedynie do dewastacji jeziora. Ponadto NSA podkreślił, że nawet w przypadku ustalenia, że po 30 kwietnia 2007 r. nie mamy do czynienia z trwaniem szkody, to zastosowanie miałby art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do czego organem właściwym byłby regionalny dyrektor ochrony środowiska. W takiej sytuacji może również zachodzić konieczność zastosowania art. 65-66 k.p.a. w zakresie pozostałych żądań strony. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpatrując zażalenie skarżących po pierwsze wskazał, że ustawą z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r. poz. 1101) zmieniono ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 - t.j. ze zm.), zwanej w dalszej części postanowienia "ustawą szkodową". Przeprowadzone zmiany dotyczyły m.in. art. 35 tej ustawy, który cytowaną nowelizacją został uchylony. Natomiast uchylona regulacja znalazła swoje miejsce w art. 4 pkt 1 zmienionej ustawy szkodowej. Zakres merytoryczny tej regulacji nie uległ zmianie. Dalej organ wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązują organy do ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie znacznie przekraczającym dotychczas prowadzone postępowanie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, na co zwróciły uwagę sądy obydwu instancji, czy przedmiotowa szkoda w środowisku dotycząca wód jeziora [...], trwa nadal czy też została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Ponadto wyjaśnienia wymaga czy w sprawie doszło do wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny. To ostatnie zagadnienie nie było w ogóle dotychczas rozpatrywane. Zakres prowadzonego ponownie postępowania wymaga przekazania sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Wyjaśnienie tych zagadnień jest możliwe tylko w połączeniu z zebraniem nowego materiału dowodowego, co przekracza zakres postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Stosowanie art. 136 k.p.a. nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny dowodów w sprawie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, a także mając na uwadze zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, organ stwierdził, że nie może mieć zastosowania w toku postępowania odwoławczego art. 136 k.p.a., gdyż prowadzenie postępowania dowodowego w tak szerokim i fundamentalnym dla sprawy zakresie wykraczałoby poza unormowanie tego przepisu i doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia z uszczerbkiem dla treści art. 15 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2014 r. wnieśli M. G. i R. G. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i spowodowanie, by Prezydent O. naprawił wyrządzone szkody na skutek odprowadzania do wód jeziora ścieków z cmentarza bez pozwolenia wodnoprawnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie orzekały już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn.. akt IV SA/Wa 590/12, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn.. akt II OSK 185/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ren sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że w piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy - prowadząc postępowanie wyjaśniające powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tamo, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 - 2011, pod red. M.Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012). Jeżeli organ II instancji uchyla postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ II instancji jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać postanowienie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z prawnego ukształtowania konstrukcji kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego naruszenia, które wiąże się z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wyjątek od zasady merytorycznego orzekania. Inne wady tak postępowania, jak i postanowienia wydanego w pierwszej instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu. Taki rodzaj postanowienia organu II instancji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1663/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wykazał w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I. instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i do wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać. W sprawie nie budzi wątpliwości, że szkoda polegająca na zanieczyszczeniu wód jeziora [...] miała początek przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Jednakże istotną okolicznością wymagającą jednoznacznego wyjaśnienia jest to, czy po dniu 30 kwietnia 2007 r. nie dochodzi do dalszego zanieczyszczania środowiska gruntowo-wodnego. Okoliczność ta, mająca podstawowe znaczenie, nie wynika z akt sprawy. Termin wystąpienia szkody, jak również to czy do szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie 30 kwietnia 2007 r. ma istotne znaczenie, gdyż wyniki tych ustaleń warunkują czy obecnie zastosowanie w sprawie będzie miał art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w brzmieniu po zmianie tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 20024 r., poz. 1101) z dniem 5 września 2014 r. Ponadto jak wskazał organ, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., niezrozumiałe jest zawężenie przez organ I instancji przedmiotu kontrolowanej sprawy jedynie do kwestii dewastacji jeziora [...], skoro z treści wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz pism składanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że domagają się oni przyznania odszkodowania, przeprowadzenia rekultywacji i niezwłocznego skierowanie ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej a nie na ich nieruchomość, którą tworzą: jezioro, las i grunt. Kwestia powstania szkody na nieruchomości poza jeziorem, tzn. na gruncie i w lesie nie była w ogóle przedmiotem badania przez organ I instancji. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazał i uzasadnił konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wykracza poza uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. Ponadto, skoro wniosek skarżących nie został rozpatrzony przez organ I instancji w całości, to orzeczenie merytoryczne przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której źródłem jest art. 15 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd nie uznał zasadności skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.