IV SA/Wa 2550/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J.P. i E. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na wstęp i wjazd ciągnikiem rolniczym na obszar rezerwatu przyrody I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących J.P. i E. B solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2550/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2007 r. nr (...) Minister Środowiska: (-) uchylił w całości własną decyzję z dnia (...) września 2007 r. nr (...), którą zezwolono J. i E. P., zwanym dalej "skarżącymi", na wstęp i wjazd ciągnikiem rolniczym z naczepą na obszar rezerwatu przyrody "J." w celu prowadzenia stałego nadzoru hodowlanego nad stadem wolnościowym koników polskich i (-) zezwolił na wstęp i wjazd ciągnikiem rolniczym z naczepą na obszar rezerwatu przyrody "J." w celu likwidacji hodowli wolnościowej koników polskich z zastrzeżeniem warunków. W sentencji orzeczenia zastrzeżono ponadto, iż niniejsze zezwolenie jest ważne do dnia (...) listopada 2007 r. i do tego czasu należy dokonać wyprowadzenia hodowli wolnościowej koników polskich z ww. rezerwatu przyrody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, iż w dniu 24 sierpnia 2007 r. skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na wstęp i wjazd ciągnikiem rolniczym z naczepą na obszar rezerwatu w celu prowadzenia stałego nadzoru hodowlanego nad stadem wolnościowym koników polskich. Decyzją z dnia (...) września 2007 r. Minister Środowiska orzekł zgodnie z wnioskiem, zezwalając na dokonywanie wnioskowanych czynności do dnia (...) grudnia 2007 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Nadleśnictwo B. Rozpatrzywszy sprawę ponownie Minister uznał, iż zachodzą podstawy do uchylenia w całości decyzji z dnia (...) września 2007 r. i ponownego orzeczenia w sprawie w celu umożliwienia wyprowadzenia z obszaru rezerwatu przyrody stada wolnościowego koników polskich. Powyższe wynika z braku zgody Nadleśnictwa B. - zarządcy terenu na dalszą hodowlę zwierząt. Hodowla ta powoduje szkody w odnowieniach leśnych, co uniemożliwa wykonywanie przez Nadleśnictwo zadań wynikających z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. Nr 56, poz.679 z późn.zm.). W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) października 2007 r. skarżący podnieśli, iż decyzja wykracza poza przedmiot wniosku wszczynającego postępowanie, który dotyczył prowadzenia nadzoru nad stadem nie zaś jego likwidacji. Ponadto w postępowaniu administracyjnym naruszono: art.9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego poinformowania stron o ich sytuacji faktycznej i prawnej, art.10§1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwienie im wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art.11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek branych pod uwagę przy rozstrzygnięciu, art.28 k.p.a. przez pozbawienie współwłaściciela stada K. K. statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.15 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 z późn.zm.) minister właściwy do spraw środowiska może zezwolić na odstępstwa od zakazów obowiązujących w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi i sportowymi, celami kultu religijnego lub realizacją inwestycji liniowych celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Zaznaczyć przy tym należy, iż jeżeli przepis prawa materialnego nie normuje wyraźnie inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych (tak jest w przypadku cytowanego przepisu ustawy o ochronie przyrody), należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1231/05). Ten ostatni przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, stąd przyjąć należy, iż postępowanie z art.15 ust.3 ustawy wszczyna się na wniosek strony. W razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, publ. LEX nr 78924). Oceniane przez Sąd postępowanie w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazu wstępu i wjazdu ciągnikiem rolniczym na obszar rezerwatu wszczęte zostało na wniosek skarżących zawarty w piśmie datowanym na 24 sierpnia 2007 r. Z pisma wynika, iż zwolnienie od zakazu ma służyć prowadzeniu ciągłego nadzoru hodowlanego nad stadem wolnościowym koników polskich. Przedmiot wniosku był zatem jasny, w związku z czym konieczność jego ustalania przez organ nie wystąpiła. Przedmiot ten wiązał zarazem Ministra Środowiska, z czego wynika, iż bez inicjatywy strony organ nie mógł go zmieniać, rozszerzać, czy też zawężać. Tak się jednakże stało przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na wniosek Nadleśnictwa. Drugą decyzją Minister wprawdzie zezwolił na odstępstwo od zakazu obowiązującego w rezerwacie niemniej w zupełnie innym celu aniżeli określony we wniosku (cel ten, tj. likwidacja stada jest wręcz przeciwieństwem celu polegającego na prowadzeniu nadzoru hodowlanego). Organ orzekł zatem w zakresie nieobjętym wnioskiem, tj. udzielił zezwolenia, o które strony nie wnioskowały, a zatem orzekł w sprawie administracyjnej wszczynanej na wniosek w sytuacji, w której wniosek taki złożony nie został. Organ uchybił zatem art.61§1 k.p.a., co jest naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienie to ma charakter formalny, co oznacza, iż Sąd nie przesądza, czy z merytorycznego punktu widzenia zachodzą podstawy do udzielania skarżącym zezwolenia w takim zakresie, w jakim o to wnieśli, czy też nie. Sąd zauważa jednakże, iż jeżeli w ocenie Ministra podstaw takich nie było, to należałoby odmówić udzielania zezwolenia, nie zaś modyfikować jego przedmiot wbrew treści wniosku, jak to uczyniono decyzją zaskarżoną. Trafnie ponadto podnieśli skarżący, iż naruszono ich prawa wynikające z art.10§1 k.p.a., tj. nie poinformowano ich o prawie zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia własnego stanowiska. Rozstrzygając sprawę zaskarżoną decyzją organ wziął pod uwagę nowe okoliczności faktyczne podniesione we wniosku Nadleśnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych z dnia 20 września 2007 r. Skarżący nie mieli wiedzy, iż okoliczności te zostały w toku postępowania podniesione. Z akt nie wynika bowiem, aby organ wykonał obowiązek, o którym mowa w art.131 w związku z art.127§3 k.p.a., tj. aby zawiadomił strony o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji w oczywisty sposób prawa skarżących zostały naruszone, a naruszenie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wykonaniu niniejszego wyroku organ rozpatrzy ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia (...) września 2007 r., uwzględniając omówione wyżej związanie treścią wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne oraz wykona obowiązek wynikający z art.10§1 k.p.a. Przed tym jednakże organ ustali dokładnie krąg stron postępowania, tj. wyjaśni kto jest właścicielem stada oraz czy skarżący działa w imieniu własnym, czy też także jako pełnomocnik K. R. K. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 7 lipca 2003 r., znajdującego się w aktach sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.