IV SA/Wa 2559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. B. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lutego 2007 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - magazynowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. (...), z obr. (...), położonej w W., przy ul. (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, iż w sąsiedztwie terenu, na którym miałaby zostać zrealizowana planowana inwestycja znajdują się budynek jednorodzinny dwukondygnacyjny, budynki gospodarcze, wiata jednokondygnacyjna, zabudowa zagrodowa : budynek jednorodzinny wolnostojący dwukondygnacyjny z dachem kopertowym, budynki gospodarcze, zabudowa jednorodzinna : budynki wolnostojące, w układzie bliźniaczym o powierzchni zabudowy od ok. 90 m 2 do ok. 220 m 2, liczbie kondygnacji : 1,2 oraz zabudowa zagrodowa, budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze. Ponadto organ wskazał na innego rodzaju budynki, podając jednocześnie, iż znajdują się one na działkach dostępnych od ul. (...), ale najprawdopodobniej - znajdujących się poza granicami obszaru analizy mapy tego terenu. Organ stwierdził ponadto, że planowana zabudowa o funkcji magazynowo - biurowo - mieszkalnej miałaby mieć trzy kondygnacje i powierzchnię zabudowy 540 m 2. Kolegium uznało, że w sprawie nie został spełniony pierwszy z wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, gdyż żadna z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, iż sposób zagospodarowania działek, położonych przy ul. (...) nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż położone są one zbyt daleko od terenu planowanej inwestycji i nie można ich uznać za nieruchomości sąsiadujące z tym terenem. Jak podał organ - nawet gdyby sposób zagospodarowania w/w działek uwzględnić w niniejszej sprawie, to i tak nie wynika z przedłożonych przez skarżącą dowodów, aby choćby jeden ze znajdujących się budynków miał trzy kondygnacje i pełnił - choćby w części - funkcje mieszkaniowe. W skardze na powyższą decyzję A. B. oraz M. R. wnieśli o jej uchylenie, jak również decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, co - w ocenie skarżących -doprowadziło do sprzeczności w ustaleniach organów pierwszej i drugiej instancji, dotyczących charakteru planowanej zabudowy. Ponadto skarżący wskazali na brak staranności ze strony organu w przeprowadzeniu postępowania dowodowego . W uzasadnieniu skarżący podali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, iż stwierdzenie co do braku w analizowanym obszarze zabudowy trójkondygnacyjnej pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji, który podał w uzasadnieniu, że jeden z budynków mieszkalnych, znajdujący się na terenie objętym analizą, ma wysokość trzech kondygnacji. Skarżący podali również, że niezrozumiałym jest dlaczego organ II instancji przyjął odmiennie od organu I instancji, że zabudowa sąsiednia jest dwukondygnacyjna lub ma wysokość dwóch kondygnacji. W ocenie skarżących, zmiana kwalifikacji budynku sąsiedniego powinna być wyjaśniona w uzasadnieniu organu odwoławczego. Skarżący podnieśli ponadto, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dotyczące budynków przy ul. (...) nie są pewne, gdyż organ podał, że przedmiotowe budynki pełnią "najprawdopodobniej" określone funkcje oraz "najprawdopodobniej" wykraczają poza zakres analizy. Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 Skarżący podali również, że Kolegium wydało decyzję bez przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że w sprawie poczynione zostały ustalenia przez organ drugiej instancji, dokonane w oparciu o przedłożony przez samych skarżących materiał zdjęciowy. Organ wskazał, iż to do Kolegium należała ocena, czy zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, zatem dokonywanie czynności dowodowych nie było konieczne. Kolegium podało ponadto, że w sprawie nie zachodziły sprzeczności między ustaleniami organu I oraz II instancji, jak również nie dokonano żadnej zmiany kwalifikacji budynku sąsiedniego. Stwierdzenie "najprawdopodobniej" dotyczyło tylko dowodów przedłożonych przez samych skarżących i oznacza ono "prawdopodobieństwo graniczące z pewnością". Organ wskazał także, że brak jest podstaw do uznania, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym należy wyłącznie do organu prowadzącego takie postępowanie. Kolegium stwierdziło również, że nawet gdyby jednak uznać, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, to okoliczność ta nie miała wpływu na wynik postępowania, gdyż mogło ono się zakończyć wyłącznie decyzja odmowną. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r., skarżący - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - podtrzymali dotychczasowe stanowisko, wskazując dodatkowo, iż organ I instancji decydując o konieczności zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, uwzględnił nie tylko powierzchnię działki nr (...), ale także powierzchnię innych działek, uznając że obszar ten przekracza 1 ha i takiej zgody wymaga. Ponadto organ pierwszej instancji przyjął, że teren inwestycji wkracza na teren drogi publicznej zlokalizowanej na podstawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczestnik postępowania A. B. wniósł o oddalenie skargi. Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło przepisom procesowym, określonym w kodeksie postępowania administracyjnego : art. 15, art. 107 § 3 , art. 77 § 1 oraz art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z powyższej zasady, w wypadku złożenia odwołania przez stronę postępowania, wynika obowiązek organu drugiej instancji przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215). Istota postępowania dwuinstancyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, lex 54119). Należy ponadto zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, lex nr 196302). Przenosząc powyższe wymogi określone w kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz argumentów organu I instancji, dotyczących w/w okoliczności. W uzasadnieniu Kolegium podało wyłącznie, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w decyzji z dnia (...) lutego 2007 r. Prezydent W. stwierdził m.in., że przedmiotowa nieruchomość , tj. działka nr (...), z obrębu (...), jest działką rolną, łącznie z terenem przyległych działek stanowi zwarty obszar gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III, IV o powierzchni przekraczającej 1 ha, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ I instancji podał, że dla planowanej inwestycji nie są spełnione warunki art. 61 ust. 1 oraz 4, 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie przepisu odrębnego -organ wskazał na art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W załączniku nr 2 do decyzji z dnia (...) lutego 2007 r. stwierdzono , że w obszarze objętym analizą znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej : zabudowa jednorodzinna: wolnostojąca, w układzie bliźniaczym o gabarytach : powierzchnia zabudowy do ok. 220 m 2, liczbie kondygnacji - do 2,3. Ponadto określono, że działka ewidencyjna nr (...) znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, IV o łącznej powierzchni Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 przekraczającej 3 ha, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazano również, że teren planowanej inwestycji łącznie z terenem przyległych działek stanowi zwarty obszar gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III , IV - o powierzchni przekraczającej 1 ha, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności dotyczących niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniesionych przez organ I instancji. Obowiązkiem organu było odniesienie się do w/w twierdzeń tym bardziej, że zostały one w toku postępowania podniesione przez skarżących. Wprawdzie w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. skarżący wskazali jedynie, że podnoszą zarzuty analogiczne jak w poprzednim odwołaniu złożonym w sprawie, nie podając innych argumentów, jednak na organie administracji spoczywał obowiązek odniesienia się właśnie do zarzutów dotyczących art. 61 ust. 4 i 5, zawartych w odwołaniu z dnia 6 marca 2006 r., od decyzji z dnia (...) lutego 2006 r. W odwołaniu tym skarżący podnieśli szereg zarzutów w zakresie naruszenia w/w przepisów, zatem obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba zauważyć, iż skarżący w odwołaniu z dnia 6 marca 2006 r. (następnie podtrzymanym) podnieśli argument, że przedmiotowa działka posiada powierzchnię 0,2244 ha, zatem nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza - zdaniem skarżących - iż jej przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne nie wymaga zgody właściwych organów w trybie art. 7 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji tymczasem odnosił się do większego terenu, podając że działka nr (...), z obrębu (...), jest działką rolną, łącznie z terenem przyległych działek i obszar ten przekracza 1 ha. Skoro zatem skarżący kwestionowali ustalenia organu w tym zakresie, to obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było odniesienie się do tych zarzutów. Pominięcie tej kwestii przez organ II instancji stanowi -jak wspomniano - naruszenie przepisów procesowych , tj. art. 7, 8 ,15, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Sygn. akt IV SA/Wa 2559/07 Ponadto należy zauważyć słuszność zarzutu skarżących w zakresie tej części uzasadnienia, w której organ stwierdził, iż przedmiotowe nieruchomości znajdują się na działkach dostępnych od ul. (...), ale najprawdopodobniej -znajdujących się poza granicami obszaru analizy mapy tego terenu. Nie można uznać, że sformułowanie "najprawdopodobniej" oznacza "graniczące z pewnością". Obowiązkiem organu jest staranne wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych w taki sposób, aby nie budziły one wątpliwości. Uchybieniem organu w tym zakresie było również ograniczenie w zebraniu materiału dowodowego wyłącznie do zdjęć przedłożonych przez skarżących. Skoro organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego, powinien dokonać dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie. W zakresie spornej kwestii kondygnacji budynku organ powinien odnieść się przede wszystkim do wysokości budynku, porównując w tym aspekcie wysokość planowanej inwestycji z budynkami na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (w rozumieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) . W tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na treść wniosku skarżących, gdzie podano nie tylko ilość kondygnacji nadziemnych (3), ale również maksymalną wysokość budynku, którą określono na 10 metrów. Organ powinien zatem uwzględnić wysokość sąsiednich budynków i ocenić czy spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd w niniejszym wyroku. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a.