IV SA/Wa 2562/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. A. W., jako właściciel działki nr ew. [...] położonej we wsi S., pismami złożonymi w Urzędzie Gminy N. w dniu [...] maja 2011 r. i w dniu [...] maja 2011 r., które zostały zarejestrowane pod Nr [...] i Nr [...], wniósł zarzut do projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N.– etap V. W zarzucie A. W. nie wyraził zgody na poszerzenie ul. [...] z działki ew. nr [...], wniósł o zapewnienie dojazdu do działki nr ew. [...] z drogi 1KUD przez działkę [...] oraz wniósł o zapewnienie wjazdu na "P." z drogi 1KUD lub 2KUD. Rada Gminy N. powyższe pisma w zakresie wskazanym powyżej, zakwalifikowała jako zarzut i uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], zarzut ten uwzględniła częściowo. Rada Gminy N. uwzględniła złożony zarzut w tym zakresie, iż z działki ew.nr [...] nie poszerza się ulicy [...] oznaczonej symbolem KUZ. Natomiast w odrzuconej części Rada Gminy N. uznała, iż nie projektuje się dojazdu do działki ew. nr [...] od drogi 1KUD przez działkę ew. nr [...] i nie projektuje się wjazdu na "P." z drogi 1KUD lub 2KUD. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa w § 108 przeznaczenie części działki ew. nr [...] pod poszerzenie powiatowej drogi KUZ. Wniesiony zarzut w tej części został uwzględniony. Natomiast w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. etap V, który był wyłożony do wglądu nie przewiduje się przedłużenia planowanej drogi 1KUD przez działkę ew. nr [...] dla obsługi działki ew. nr [...], a także nie przewiduje się połączenia drogi 1KUD lub 2KUD z planowaną drogą wojewódzką KDG "P.". Wskazano, że w projekcie planu zaprojektowano układ komunikacji lokalnej zapewniający dostęp z działek do dróg publicznych. Działka ew. nr [...] przylega do drogi publicznej, powiatowej KUZ (ulica [...]) i nie ma w tej sytuacji potrzeby wyznaczania dodatkowej drogi na prywatnej działce ew. nr [...] dla zapewnienia dodatkowego połączenia działki ew. nr [...] z planowana drogą 1KUD. Rada wskazała, że nie ma możliwości przedłużenia planowanej drogi 1KUD bez naruszenia interesu prawnego właściciela działki ew. nr [...]. Natomiast dlaczego w projekcie planu nie przewiduje się połączenia dróg 1KUD lub 2KUD z planowana drogą wojewódzką KG – "P.", Rada wyjaśniła, że planowana droga wojewódzka o funkcji drogi głównej nie przylega do dróg 1KUD i 2KUD. Drogi 1KUD i 2KUD oddzielone są od korytarza planowanej drogi KG pasem terenu należącym do gminy B. Teren ten wykracza poza obszar sporządzanego planu. Ponadto planowana droga wojewódzka, klasy głównej, jest drogą o ograniczonej dostępności z uwagi na konieczność zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tej sytuacji, kiedy Gmina nie projektuje drogi na terenach prywatnych, a z działki ew. nr [...] istnieje dostęp do drogi publicznej, powiatowej KUZ należy uznać, że Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy N. Nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r., wniósł A. W. Skarżący podniósł, że odmowa zaprojektowania przedłużenia projektowanej drogi 1KUD, jako dojazdu do działki ew. nr [...] od drogi 1KUD przez działkę ew. nr [...] narusza jego interes prawny. W ocenie skarżącego bez zaprojektowania wymienionego odcinka drogi 1KUD, część zalesiona działki ew. nr [...] będzie zaśmiecana, ponadto bez tej drogi nie może ogrodzić działki. Bez zaprojektowania wymienionego odcinka drogi 1KUD część zalesiona działki ew. nr [...] będzie pozbawiona ochrony przeciwpożarowej i będzie pozbawiona funkcji turystyczno-rekreacyjnej. W ocenie skarżącego należy zaprojektować wymieniony odcinek drogi 1KUD do działki ew. nr [...] i dalej do drogi wewnętrznej, która znajduje się na terenie Skarbu Państwa – na ogrodach działkowych S. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie skarżącego o sesji Rady Gminy N. w dniu [...] lipca 2012 r., na której Rada Gminy N. rozpatrywała zarzuty skarżącego oraz naruszenie art. 24 ust. 3 ww. ustawy poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest właścicielem ewidencyjnej działki nr [...], która w części zachodniej ma połączenie z istniejącą publiczną drogą ulicą [...] (odcinek poza obszarem planu). Nie znajduje uzasadnienia żądanie wyznaczenia dodatkowego połączenia północno - wschodniej części ewidencyjnej działki nr [...] z dodatkową drogą publiczną, tym bardziej, że gmina N. musiałaby wyznaczyć tę drogę na prywatnej działce. Wyznaczenie dodatkowego połączenia wiązałoby się z koniecznością uzyskania zgody właściciela działki ew. nr [...] i wykupu fragmentu tej działki. Takiej zgody Gmina nie otrzymała. Co do możliwości połączenia drogi z działki nr ew. [...] do drogi wewnętrznej na terenie ogrodów działkowych przylegających od północy do działki nr ew. [...], Rada wskazała, że nie ma takiej możliwości, gdyż ogrody te znajdują się poza obszarem sporządzanego planu w sąsiedniej gminie B. Ogrody są terenem ogrodzonym, a przebiegająca wzdłuż ogrodzenia "droga" jest wewnętrznym ciągiem pieszo - jezdnym nie spełniającym wymagań drogi publicznej. Rada Gminy N. wskazała również, że na działce ew. nr [...] o szerokości ponad 30 m, w przypadku jej podziału na działki budowlane, można wydzielić niepubliczną drogę wewnętrzną o minimalnej szerokości 8 m, w której zmieszczą się również ciągi infrastruktury technicznej. Zgodnie z projektem planu na działce o głębokości około 25 m można realizować zabudowę mieszkaniową. Rozwiązania przyjęte w projekcie planu nie uniemożliwiają ogrodzenia działki ew. nr [...] z jej częścią zalesioną ani nie uniemożliwiają jej turystycznego wykorzystania. Żądanie wyznaczenia dodatkowej drogi publicznej, bez funkcjonalnego uzasadnienia, wykraczałoby poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Rada Gminy N. wskazała również, że zaskarżona uchwała zawiera zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, wyjaśniające przyczyny, dla których zarzut skarżącego nie mógł być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu skarżącego. Nie ocenia natomiast uchwały z punktu widzenia celowości, czy też słuszności przyjętych rozwiązań planistycznych, które są kwestionowane. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, ze zm.). Oba warunki wymienione w powyższym przepisie zostały spełnione. Rada Gminy N. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 24 lutego 1999 r., a o terminie wyłożenia do publicznego wglądu zawiadomiono dnia 18 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, zaś ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości na obszarze objętym projektem planu następuje na etapie uchwalenia planu, poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 cyt. ustawy, w tym także poprzez składanie zarzutów. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnosić zarzut (art. 24 ust. 10). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Ustalenia projektu planu naruszają z reguły interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu, jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień, wynikających z art. 4 cyt. ustawy. O ile Rada nie naruszyła obowiązującego prawa i nie nadużyła ustawowych uprawnień, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dokonując oceny uchwały Rady, Sąd bada, czy wskazane w uzasadnieniu uchwały przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut. Skarżący w zarzucie kwestionuje ustalenia projektu planu dotyczące niezaprojektowania dojazdu do działki ew. nr [...] od drogi 1KUD przez działkę ew. nr [...] oraz niezaprojektowania wjazdu na projektowaną drogę wojewódzką "P." z drogi 1KUD lub 2KUD. Analiza dokumentacji przedłożonej przez Radę wskazuje, że skarżący jest właścicielem działki ew. nr [...] położonej na obszarze objętym projektem planu. Skarżący podniósł, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania planistyczne związane z połączeniem jego nieruchomości z siecią dróg naruszają jego interes prawny. Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie dbałości o organizację ruchu drogowego. W sprawie zostało wykazane, że działka ew. nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa KUZ w ciągu ulicy [...]. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie domagać się przedłużenia planowanej drogi 1KUD przez działkę ew. nr [...] dla obsługi komunikacyjnej działki ew. nr [...]. Działka ew. nr [...] stanowi prywatną własność, której właściciele w piśmie z dnia 27 września 2012 r. nie wyrazili zgody na wyznaczenie dodatkowego połączenia działki ew. nr [...] z planowaną drogą 1KUD przez ich działkę. Słusznie Rada podnosi, że rozwiązanie to będzie naruszało interes prawny właścicieli działki ew. nr [...]. Dodatkowo nałoży na Gminę obowiązek poniesienia kosztów związanych z wykupem gruntu. Skarżący nie może się również skutecznie domagać połączenia dróg 1KUD lub 2KUD z planowaną drogą wojewódzką KG "P.". Drogi 1KUD i 2KUD należą do kategorii dróg gminnych. Pełnią rolę dróg dojazdowych o znaczeniu lokalnym, stanowiąc uzupełniającą sieć dróg służącą miejscowym potrzebom. Natomiast projektowana droga wojewódzka ma odpowiadać klasie drogi głównej G, co oznacza, że musi spełniać parametry techniczne i użytkowe odpowiadające tej klasie drogi. Słusznie Rada wskazała w zaskarżonej uchwale, że droga ta zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest drogą o ograniczonej dostępności, a z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określają warunki połączeń dróg oraz dopuszczalne odstępy miedzy węzłami lub skrzyżowaniami. Ponadto, jak wskazała Rada, drogi 1KUD i 2KUD nie przylegają do planowanej drogi wojewódzkiej, gdyż oddziela je pas terenu należący do Gminy B. Ustalenia planu nie mogą wykraczać poza obszar sporządzanego planu. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, zgodnie z wymogiem ustawowym, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym Rada odnosi się do podnoszonych zarzutów. Przytoczona argumentacja faktyczna, a także wskazane akty prawne wyjaśniają podjęte rozstrzygnięcie, zatem uzasadnienie uchwały odpowiada ustawowym wymogom. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że kwestionowane ustalenie narusza powszechnie obowiązujące prawo, lub że gmina dokonując ustaleń nadużyła swoich uprawnień planistycznych wynikających z ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie skarżącego o sesji Rady Gminy N. w dniu [...] lipca 2012 r., na której Rada Gminy N. rozpatrywała zarzuty skarżącego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. pełnomocnik Gminy N. udokumentował, że skarżący zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. był skutecznie zawiadomiony, w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o sesji Rady Gminy N., której przedmiotem było rozpatrywanie nieuwzględnionych zarzutów złożonych do projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. (etap V). Doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 lipca 2012 r. Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia projektu planu są zgodne z obowiązującym prawem, Gmina N. działała w granicach przysługujących jej uprawnień planistycznych i jednocześnie nie nadużyła tych uprawnień. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy.