IV SA/Wa 2563/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na akt z zakresu administracji publicznej Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Ministra Zdrowia rzecz S. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Aktem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym aktem") Minister Zdrowia (dalej także "Minister"), powołując się na art.7 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2017 r., poz.890), dalej także "ustawy", z dniem 1 sierpnia 2017 r. odwołał S. R. (dalej "skarżącego") z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii. II. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na akt Ministra z dnia [...] lipca 2017 r., podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (-) art. 7, art. 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra postępowania dowodowego oraz niepodjęcie żadnych czynności w celu zebrania materiału dowodowego w sprawie jak również przez brak wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a w efekcie nieustalenie stanu faktycznego sprawy, co łącznie wpłynęło na podjęcie przez organ wadliwego rozstrzygnięcia pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego; (-) art. 8 § 1, art. 9, art 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez: - brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym zaniechanie pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach; - zaniechanie zapewnienia przez MZ czynnego udziału strony w postępowaniu, a przed wydaniem Aktu odwołania zaniechanie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - niezamieszczenie i w efekcie niewyjaśnienie przez MZ Skarżącemu w Akcie odwołania przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia poprzez bezpodstawne skrócenie kadencji skarżącego pełniącego funkcję konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii oraz uznanie, że skarżący nie realizował powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie, podczas gdy w rzeczywistości żadne z powyższych okoliczności nie zaistniały. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 września 2017 r., organ, wniósł o jej odrzucenie, a w wypadku rozpoznania sprawy co do meritum – o oddalenie skargi. Organ podniósł w tym zakresie, co następuje: 1. U podstaw wniosku o odrzucenie skargi leży okoliczność, iż czynność odwołania osoby z funkcji konsultanta krajowego - mając na uwadze wynikający z przepisów prawa status konsultanta krajowego oraz szczególny charakter stosunku, jaki zachodzi pomiędzy konsultantem krajowym i Ministrem Zdrowia - nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie tylko nie można jej zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale także jako aktów lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 2. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej należy wskazać, iż rozpoznanie sprawy in merito nie może - w ocenie Ministra Zdrowia - doprowadzić do uwzględnienia skargi i wycofania z obrotu prawnego odwołania skarżącego z funkcji konsultanta krajowego. U jego podstaw leżała przesłanka z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, zgodnie z którym organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji, jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. Z art. 9 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o konsultantach wynika, że konsultant wykonuje zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla różnych podmiotów, w tym dla organów administracji rządowej, do których zalicza się Ministra Zdrowia. Konsultant powoływany jest w celu realizacji tych zadań oraz innych szczegółowo określonych w ww. ustawie. Przesłanką powołania danej osoby na stanowisko konsultanta krajowego jest gwarancja, że taka osoba będzie właściwie realizowała swoje zadania. Osoba ta musi być zatem profesjonalistą w określonej dziedzinie medycyny czy farmacji, ekspertem, który właściwie będzie realizował powierzone mu zadania. Aby dana osoba mogła właściwie wspomagać Ministra Zdrowia swoją wiedzą musi także charakteryzować się odpowiednimi przymiotami osobistymi - dawać rękojmię należytego i bezstronnego wykonywania zadań konsultanta (art. 3 ust. 1 ustawy o konsultantach). Wynika to z faktu, iż Minister Zdrowia jest odpowiedzialny za stworzenie takiej obsady konsultantów krajowych, aby profesjonalnie i rzetelnie wykonywali oni powierzone im zadania, które w następstwie przekładają się na działania podejmowane przez Ministra Zdrowia w obszarze ochrony zdrowia. Aby jednak minister właściwy do spraw zdrowia mógł należycie wywiązywać się z tych obowiązków, jego ocena realizacji zadań powierzonych konsultantowi krajowemu musi być zadowalająca. Istotne znaczenie ma przy tym prawidłowa, niezakłócona komunikacja pomiędzy ministrem a konsultantem. W przeciwnym razie, minister właściwy do spraw zdrowia może skorzystać z prerogatywy przyznanej mu przez Ustawodawcę na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Minister uznał, iż realizacja przez skarżącego zadań powierzonych mu jako Konsultantowi krajowemu w dziedzinie położnictwa i ginekologii nie spełnia oczekiwań organu, kierującego się przede wszystkim troską o dobro pacjentów. Z konstrukcji natomiast omawianej normy prawnej wynika, iż omawiana podstawa odwołania konsultanta ma charakter ocenny. Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, przesłanką uzasadniającą odwołanie jest już sama ocena organu, iż konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień. Z uwagi na szczególną regulacje prawną w ustawie o konsultantach w zakresie przesłanek oraz formy odwołania konsultanta, przepisy k.p.a., w tym także wysłowione w nich zasady, nie znajdują zastosowania, na co błędnie wskazuje skarżący. Przyjmując argumentację skarżącego, minister właściwy do spraw zdrowia, zamierzając skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, byłby zobligowany m.in. do zawiadomienia skarżącego o zamiarze odwołania go z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii, zapewnienia uu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem decyzji o odwołaniu - umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taki tryb postępowania organu w sytuacji zamiaru odwołania konsultanta niewątpliwie wypaczałby ratio iegis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach. Uznaniowość w zakresie działania organu na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach jest nieporównywalnie większa niż na podstawie granic wyznaczonych standardami określonymi w przepisach k.p.a. Świadczy o tym nie tylko wspomniana już wyżej przesłanka samej oceny organu, o której mowa w tym przepisie, a która to może stanowić przesłankę samoistną do odwołania konsultanta krajowego, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie, ale także okoliczność, iż ustawa o konsultantach nie przewiduje stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zarzuty skargi naruszenia przez Ministra Zdrowia zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, tu: art. 7 ustawy o konsultantach, są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Sąd rozpoznał skargę na akt Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). W myśl art.3 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art.3 ust.2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności wskazanych w tym przepisie). Stosownie do art.146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§2). Skargę należało uwzględnić, zaskarżony akt został wydany z naruszeniem art.7 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia. V. Kontrola legalności zaskarżonego aktu Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego aktu Ministra było odwołanie skarżącego z na podstawie art.7 ust.2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii. W/w akt jest wadliwy, albowiem organ: (-) nie wskazał, która z dwóch alternatywnych przesłanek, wymienionych w art.7 ust.2 pkt 2 ustawy, znalazła zastosowanie w sprawie, (-) nie uzasadnił wydanego aktu. 2. Przepis art.7 ust.1 ustawy o konsultantach stanowi, że kadencja konsultanta trwa 5 lat. Z kolei przepis art.7 ust.2 pkt 1 – 7 ustawy zawiera katalog przesłanek, upoważniających organ, który powołał konsultanta, do jego odwołania przed upływem kadencji. W myśl art.7 ust.2 pkt 2 ustawy organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. Akt tego rodzaju posiada charakter aktu, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innego niż określony w art.3 ust.2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W powyższym zakresie Sąd orzekający obecnie przychyla się w pełni do stanowiska wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13. W wyroku tym trafnie wskazano, co następuje: (-) przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, co wiążę się z gwarancją stabilności funkcji konsultanta, (-) gwarancje takie stwarza art.7 ustawy, ustanawiający kadencję konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz określający przesłanki jego odwołania przed upływem kadencji (art.7 ust.2), (-) powyższe uregulowania stanowią podstawę do wywodzenia uprawnienia konsultanta do wykonywania tej funkcji w okresie trwania jego kadencji z możliwością przedterminowego odwołania tylko w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż adresatowi aktu odwołującego go z funkcji konsultanta z przyczyn wskazanych w art.7 ust.2 ustawy, a zatem pozbawiającego konsultanta uprawnienia do pełnienia funkcji w okresie kadencji, przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego, umożliwiający skontrolowanie legalności tego aktu. 3. Jakkolwiek nie może ulegać wątpliwości, iż przy stosowaniu art.7 ust.2 pkt 2 ustawy organ dysponuje dużym zakresem uznaniowości, o tyle fakt ten nie stanowi upoważnienia do sformułowania aktu w sposób ogólnikowy, ograniczający się wyłącznie do oświadczenia woli o odwołaniu konsultanta łącznie z odstąpieniem od sporządzenia uzasadnienia. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, iż uznaniowość orzeczenia administracyjnego jest wręcz cechą zwiększającą obowiązki organu w zakresie szczegółowego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, co w oczywisty sposób ma służyć wykazaniu, iż rozstrzygnięcie to nie jest dowolne. Uznać należy, iż potrzeba tego rodzaju jest szczególnie widoczna przy stosowaniu art.7 ust.2 pkt 2 ustawy, które operuje dwoma różnymi przesłankami faktycznymi, upoważniającymi organ do odwołania konsultanta przed upływem kadencji, wymieniając w tym kontekście: 1) sytuację, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub 2) sytuację, w której w ocenie organu zaistniały okoliczności, uniemożliwiające dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień (w zaskarżonym obecnie akcie organ nie wyjaśnił, która ze w/w przesłanek wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Uznać należy, iż jakkolwiek ocena, czy którakolwiek ze w/w przesłanek zaistniała w przypadku danego konsultanta, należy do organu, który dysponuje tu szerokim marginesem uznaniowości, o tyle nie można zaprzeczyć, iż przesłanki te odwołują się do różnych kryteriów, uwzględniających w różny sposób wagę okoliczności, za które odpowiedzialność ponosi bezpośrednio konsultant. O ile bowiem wskazaną w przepisie jako drugą przesłankę w postaci zaistnienia okoliczności uniemożliwiających dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień należy traktować jako w dużym stopniu zobiektywizowaną, a co najmniej nie związaną z negatywną oceną działań konsultanta (wymienione w przepisie okoliczności nie są zatem równoznaczne z dopuszczeniem się przez konsultanta uchybień w sprawowaniu obowiązków, a z powstaniem konkretnej trwałej lub co najmniej długotrwałej przeszkody do dalszego sprawowania funkcji, jaką jest np. choroba konsultanta), o tyle całkowicie inny charakter ma przesłanka pierwsza, tj. sytuacja, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień. Przesłanka ta zawiera bowiem w sobie elementy sankcji i jest oparta na negatywnej ocenie postawy konsultanta, która to kwalifikacja może się okazać nieobojętna dla dalszej kariery zawodowej, czy też reputacji adresata aktu. Z tej racji koniecznym jest nie tylko zawarcie w akcie wydawanym na podstawie art.7 ust.2 pkt 2 ustawy precyzyjnego wskazania, która z wymienionych w tym przepisie przesłanek wystąpiła w sprawie, ale również sporządzenie uzasadnienia takiej kwalifikacji. Tym samym, nawet jeżeli przyjąć (co byłoby prostą konsekwencją konstrukcji art.7 ust.2 pkt 2 ustawy, opartej na uznaniowości aktu), iż co do zasady sąd administracyjny nie ma upoważnienia do kwestionowania samej zasadności odwołania danej osoby z funkcji konsultanta (tj. kwestionowania prawidłowości wybranych przez organ szczegółowych kryteriów, w oparciu o które uznaje on, iż zachodzi co najmniej jedna z dwóch sytuacji, o których mowa w przepisie), o tyle jest on umocowany do egzekwowania od organu, w celu zabezpieczenia podstawowych interesów adresata aktu, dostatecznej precyzji i transparentności aktu. Wymagań tych zaskarżony akt nie spełnił, co musiało prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. 4. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii stosowania przy wydawaniu aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisów k.p.a., stwierdzić należy, co następuje: (-) zagadnienie to nie zostało uregulowane w żadnym akcie prawnym, tj. w szczególności w samym k.p.a. lub p.p.s.a., (-) przyjąć w tej sytuacji należy, iż odpowiednie stosowanie (czy też stosowanie na zasadzie analogii) przepisów k.p.a. do wydawania konkretnych aktów nie byłoby co do zasady wykluczone, niemniej zakres tego zastosowania musi być ograniczony i ściśle powiązany z charakterem danego aktu, (-) nie można w tej sytuacji przyjmować, iż przy wydawaniu przedmiotowych aktów organ administracji zobowiązany jest automatycznie do stosowania się do wszystkich wymogów procesowych, zastrzeżonych w k.p.a. dla postępowania administracyjnego, w tym do zapewnienia adresatowi aktu udziału w prowadzonych czynnościach na takich samych zasadach, jakie odnoszą się na gruncie k.p.a. do strony postępowania administracyjnego (przyjęcie odmiennego założenia, tj. stosowanie przepisów k.p.a. w całości, podważałoby sens wyodrębniania osobnej kategorii aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której akty te spełniałyby w istocie kryteria decyzji administracyjnej lub postanowienia). W świetle powyższego Sąd wyraża stanowisko, iż na gruncie niniejszej sprawy uzasadnionym było odpowiednie zastosowanie przez organ art.107 § 3 k.p.a. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ ponownie rozważy istnienie przesłanek do zastosowania w sprawie art.7 ust.2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia. O ile organ poweźmie zamiar ponownego wydania stosownego aktu, będzie zobowiązany dopełnić wymogów, o których mowa powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1 i art.200 p.p.s.a.