IV SA/Wa 2573/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta gminy A. z dnia [...] lipca 2012 r. [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...].07.2012 r., ustalającą warunki zabudowy obejmujące rozbudowę i przebudowę budynku usługowego w zabudowie zagrodowo-usługowej, na działce o nr. ew. [...], położonej we wsi A.. Bezpośredni sąsiad inwestora – A. T. w odwołaniu zarzucił, iż organ I instancji ponownie rozstrzygając w sprawie nie uwzględnił wskazań SKO, zawartych w uprzednio wydanej decyzji z [...].04.2012 r., uchylającej pozytywną dla inwestora decyzję z dnia [..].07.2011 r. i przekazującej Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Poparł nadto zarzuty swego ówczesnego odwołania. Podnosił w nim, iż przede wszystkim budynek przewidziany do rozbudowy miał podlegać rozbiórce, w oparciu o ostateczną decyzję w tym przedmiocie, która nie wiadomo dlaczego nie została wykonana. Wskazywał, że realizacja planowanej rozbudowy ograniczy dopływ światła dziennego do jego budynku mieszkalnego, położonego na sąsiedniej działce nr [...]. Podkreślał, iż budynek przeznaczony do rozbudowy wykracza poza istniejącą linię zabudowy wzdłuż drogi powiatowej - ul. [...]. Pogłębianie takiej zabudowy, w wyniku realizacji planowanej rozbudowy nie znajduje, w jego ocenie uzasadnienia, bo uniemożliwi w przyszłości usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej jak np. kanalizacji, czy linii gazowej. Skarżący zwrócił także uwagę na zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w razie realizacji zamierzonej rozbudowy, związane z ograniczeniem widoczności przy wyjeździe z jego działki. W uzasadnieniu swojego zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji nie było kontynuowane. Inwestor bowiem przedłożył nowy wniosek o warunki zabudowy i w tym przedmiocie Wójt Gminy A. wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...].07.2012 r., o którym to fakcie skarżący został powiadomiony. Organ odwoławczy zaznaczył, iż teren ten nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie znajdował zatem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej zwaną upzp) oraz rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań). SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie dokumentacja zawiera analizę urbanistyczną, część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach dla tej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, "funkcja budynku, który ma zostać dobudowany jest stanem istniejącym, zaś parametry inwestycji wyznacza istniejący budynek". W decyzji i na mapie, jak zaznaczyło SKO, zakreślono obszar rozbudowy tej inwestycji, a Wójt uwzględnił uwagi SKO zawarte w decyzji z [...].04.2012 r., rozstrzygając zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy powołał się nadto na uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., w którym określono docelową szerokość dróg powiatowych w liniach rozgraniczających - do 20 m. Stwierdził jednocześnie, że obecnie szerokość ta na wysokości działki nr [...] wynosi 11-12 metrów i jest wystarczająca dla prawidłowego funkcjonowania drogi, co potwierdza uzgodnienie z zarządcą drogi. Kwestia dostępu światła do budynku mieszkalnego skarżącego w razie realizacji tej inwestycji będzie rozpatrywana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. We wniesionej skardze A. T. zarzucił naruszenie § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań. Wskazał, iż przepis ten nakazuje by linia nowej zabudowy była kontynuowana jako linia dalsza, gdy na działkach sąsiednich linie te mają różne odległości od pasa drogowego. Linia ta wobec tego powinna zostać wyznaczona tak jak na działkach 36-33, zabudowanych zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Budynek rozbudowywany wykracza poza tę linie, co stanowiło przyczynę nakazania jego rozbiórki. Zarzucił także naruszenie § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazał, iż decyzja ustalająca te warunki winna w pkt. 3.4, zatytułowanym "Komunikacja" - określić "zjazd publiczny do usługi", a nie "dojazd do działki". Wskazał jednocześnie, że zjazd publiczny o parametrach R- 5 m i szer. 5,5 m - zgodnie z cyt rozporządzeniem - nie może zostać wykonany, podobnie jak i nie jest możliwe zabezpieczenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. W ocenie skarżącego, błędnie została również określona odległość rozbudowy od granicy z działką [...]. Wskazał, iż skoro front działki [...] wynosi 24 m, a nie 16 m, to odległość od granicy jego działki winna wynosić 3 lub nawet 4 m. Zarzucił nadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie tylko z przyczyn niż w niej podniesionych. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego w zabudowie zagrodowo-usługowej, na działce o nr. ew. [...], położonej we wsi A. - koniecznym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. art. 59 ust. 1 upzp każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja taka jak zamierzona ustalenia warunków z pewnością wymagała. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów upzp, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które następnie podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji. Jednakże jak stanowi art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5 tegoż przepisu, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę świadczącą o tym, że realizacja planowanego zamierzenia na danym terenie jest dopuszczalna w świetle przepisów szczególnych. To, czy inwestycja, która uzyskała warunki zabudowy zostanie zrealizowana będzie rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Dopiero po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na wniosek dysponenta prawa do nieruchomości, rozpoczyna się kolejny etap postępowania inwestycyjnego, regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego oraz normy dotyczące warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1643/09, oraz wyrok NSA z dnia z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1898/09). Wbrew twierdzeniom skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły zostać naruszone przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z tego względu, iż na tym etapie postępowania nie miały one zastosowania. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje na to, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane, czyli odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, mogą być skutecznie podnoszone dopiero na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1999/09, czy też wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09). Podkreślić nadto należy, że parametry inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy wytycza zatem ogólne kierunki planowanej inwestycji, które następnie podlegają dalszym ustaleniom i konkretyzacji na podstawie unormowań Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania zamierzonych budowli w stosunku do innych obiektów i granic sąsiednich działek budowlanych. Kwestią o podstawowym znaczeniu, która wyłania się w rozpatrywanej sprawie w kontekście zarzutów zarówno odwołania, jak i skargi - jest pozostawienie bez żadnego komentarza twierdzeń skarżącego, iż na budynek, który ma zostać przebudowany i rozbudowany wydana została ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę, jako niespełniającego wymagań ładu przestrzennego. Istotnie z załącznika graficznego do tej analizy wynika, że pozostałe budynki (za wyjątkiem jeszcze jednego budynku, oddalonego od terenu inwestycji), usytuowane są w znacznie większej, w miarę jednolitej odległości od drogi powiatowej - ul. [...]. Budynek przeznaczony do przedmiotowej przebudowy i rozbudowy linię tę w całości przekracza. Wobec tego na organach obu instancji spoczywał obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. Niedopuszczalne byłoby bowiem ustalenie warunków na rozbudowę obiektu, który ma zostać rozebrany. Brak poczynienia ustaleń w tym zakresie, mimo podniesionego zarzutu, stanowił naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organowi odwoławczemu zarzucić należało naruszenie art. 15 K.p.a., które to uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli jednakże okazałoby się, iż decyzji nakazującej rozbiórkę nie było lub została wycofana z obrotu prawnego, to wskazać należy na uchybienia wymogom wynikającym z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, które to uchybienia miały miejsce w decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...].07.2012 r., a nie dostrzegł ich organ odwoławczy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określone uprzednio przez Sąd rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań). Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, o czym już była mowa, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzg. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...].07.2012 r., ustalająca warunki zabudowy obejmujące rozbudowę i przebudowę budynku usługowego w zabudowie zagrodowo-usługowej, na działce o nr ew. [...], położonej we wsi A. nie wskazała wyraźnie, iż przeprowadzona "analiza urbanistyczna" stanowi jej załącznik. Na części tekstowej, jak i graficznej tej analizy odręcznie naniesiono informacje, iż są załącznikami decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...].07.2012 r. W aktach administracyjnych sprawy usytuowane są one osobno, w innym miejscu niż wskazana decyzja, nadto noszą ślady poprawek naniesionych długopisem i ołówkiem, co wyniki przeprowadzonej analizy tekstowej czyni mało czytelnymi i nasuwa wątpliwości co do ostatecznie przyjętych w niej parametrów. W efekcie przyjęte wskaźniki w dużej mierze wymykają się kontroli Sądu pod kątem ich prawidłowości, jednakże stanowią wyniki analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań. Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzonej analizy nasuwa się wniosek, że skoro budynek przeznaczony do przedmiotowej rozbudowy stanowił wyłom wobec zasady zachowania tzw. ładu przestrzennego, to rozbudowywanie go i przez to pogłębianie tego wyłomu w ładzie architektonicznym nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Rozbudowa istniejącego budynku o określoną powierzchnię determinuje (zwłaszcza na już znacznie zabudowanej działce) sposób i miejsce dopuszczanej rozbudowy. Tak znaczna, projektowana rozbudowa nie mogłaby zostać zrealizowana wyłącznie na tyłach tego budynku, a więc musiałaby być poprowadzona również w tej samej odległości od pasa drogowego drogi powiatowej, co budynek rozbudowywany, co potwierdza wytyczona obowiązująca linia zabudowy na załączniku graficznym do decyzji I instancji. Wobec tego trafny jest zarzut skarżącego naruszenia § 4 cyt. rozporządzenia, zwłaszcza iż z analizy nie wynika czym uzasadnione jest inne niż w § 4 ust. 3, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Wystarczającym uzasadnieniem nie może być zamiar inwestora znacznego powiększenia dotychczasowego budynku. Nadto Sąd z urzędu dostrzega, iż w rozpatrywanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należącej do inwestora w ogóle nie został wskazany w decyzji organu I instancji, mimo iż § 5 cyt. rozporządzenia nakłada obowiązek jednoznacznego ustalenia go. Nie zastępuje tego wymogu ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. W wynikach analizy podano, iż na terenie analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 20 - 35 % (pkt 5.2), a następnie określono jego maksimum dopuszczone dla zamierzonej inwestycji na 40 %. Zwiększenie to w stosunku do wyników analizy obszaru nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Podobnie rzecz się ma z powierzchnią biologicznie czynną. 2 analizy obszaru wynika, że jej minimum to 50 % (pkt 5.3), a dla tej inwestycji analiza przyjmuje min. 40 % (pkt II.6 analizy oraz pkt 2.5 decyzji I instancji). Odstępstwa te zatem względem wyników analizy przeprowadzonej na tym obszarze nie zostały uzasadnione w sposób pozwalający na ich zaakceptowanie z punktu widzenia obowiązującego prawa. Jedyną przesłanką uwzględnianą przez organy obu instancji był zamiar inwestora wykonania znacznej rozbudowy na niewielkim terenie. Wskazać należy, iż działka inwestora jest już w dużym stopniu zabudowana, co dodatkowo czyni zasadnym zarzut skargi o małym prawdopodobieństwie zapewnienia niezbędnych miejsc postojowych w obrębie nieruchomości należącej do inwestora. Do tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się w odpowiedzi na skargę. Podkreślenia wymaga także, iż parametry zamierzonej inwestycji dopuszczone w przedmiotowej decyzji ustalającej warunki, które winny wynikać z przeprowadzonej analizy, określić należało w sposób ścisły, jednoznaczny, tak by z decyzji tej wynikało jaka inwestycja i o jakich gabarytach ma zostać zrealizowana. Stąd wskazanie np. elewacji frontowej do 18 m nie czyni zadość tym wymogom. Podobne uwagi odnoszą się do pozostałych parametrów podanych widełkowo (od - do). Nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu skarżącego, który winien być rozpoznany w pierwszej kolejności, o uprzednio nakazanej rozbiórce tego budynku, czyni przedwczesną, w ocenie Sądu, analizę pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do decyzji obu instancji, które w tym kontekście być może nie powinny zostać wydane. Nie zostało bowiem ustalone, czy budynek rozbudowywany nie został objęty prawomocną decyzją nakazującą jego rozbiórkę, co czyniłoby bezprzedmiotowym wniosek o ustalenie warunków dla jego przebudowy i rozbudowy. W ocenie Sądu, o czym była już mowa, decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 15 Kpa. SKO nie rozpoznało ponownie sprawy w jej całokształcie. Nie odniosło się też do wszystkich zarzutów skargi, pozostawiając bez słowa komentarza wspomnianą kwestię decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rozbudowywanego. Znaczna część tej decyzji sprowadza się do zacytowania obowiązujących w tym przedmiocie przepisów ustawowych i podstawowych. Ocena zaś prawidłowości kontrolowanej decyzji jest bardzo zdawkowa i pobieżna. W dużej mierze nie odnosi się też do zarzutów odwołania. Z podniesionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa, a zaskarżona decyzja nadto naruszyła art. 15 Kpa. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy zastosować się do wytycznych i wskazań w nim zawartych.