IV SA/Wa 2585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie azylu oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 i 2, art. 144 oraz art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia azylu. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. R. P. w dniu 5 lipca 2013 r. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia azylu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi S.– E. S. oraz o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił wszczęcia postępowania i wskazał, że wnioskodawca – R. P. nie ma przymiotu strony postępowania azylowego. Po rozpoznaniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że R. P. składając wniosek o udzielenie azylu cudzoziemcowi nie wykazał, że działa jako jego pełnomocnik bądź w imieniu organizacji społecznej, której cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu o udzielenie azylu. Skargę do Sądu na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2013 r. wywiódł R. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1, art. 28, art. 61, art. 104, art. 107 § 3, art. 124 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący zacytował przepisy prawa, które jego zdaniem zostały naruszone i dokonał ich wykładni. Skarżący stanął na stanowisku, że obecna kodeksowa regulacja nie przewiduje wydawania postanowienia w odpowiedzi na żądanie osoby, której organ administracji nie uznał za stronę postępowania administracyjnego. Postanowienie służy rozstrzyganiu kwestii formalnych, natomiast żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do postępowania obejmuje oprócz kwestii formalnych również, kwestię prawnomaterialne w zakresie przedmiotu postępowania objętego żądaniem. W konsekwencji, zdaniem skarżącego organ zobowiązany był do wydania decyzji, a nie postanowienia. Dalej skarżący podniósł, że dwukrotne wniesienie żądania strony: przez stronę i osobę niebędącą stroną powinno skutkować wszczęciem postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Z kolei żądanie wniesione przez "osobę niebędącą stroną" należy potraktować jako wniosek o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. W ocenie skarżącego, spełnienie przesłanek zastosowania art. 61 § 1 k.p.a. i wszczęcie postępowania wyklucza zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wskazał przepisów prawa o braku interesu prawnego wnioskodawcy – obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w udzieleniu azylu cudzoziemcowi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Co do zasady, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Organ administracji zobowiązany jest zatem zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Jest to wstępny etap postępowania podczas którego organ dokonuje oceny, czy dopuszczalne jest wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Na tym etapie organ nie zajmuje się natomiast formułowaniem wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazać należy, że przepis ten może być stosowany w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty, nie wymagający głębszych dociekań widoczne będzie, że podanie nie pochodzi od strony (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 509/13, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że R. P., jako osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania o udzielenie azylu obywatelowi S., nie ma przymiotu strony. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że R. P. jest obywatelem Polski i żądał zainicjowania postępowania azylowego dla cudzoziemca E. S. Nie występował jednak w sprawie jako jego pełnomocnik, lecz działał w imieniu własnym. Skarżący domagał się jednocześnie uznania R. P. za stronę postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że azyl oznacza przyjęcie cudzoziemca przez określone państwo na własne terytorium i udzielenie mu bezpiecznego schronienia ze względów politycznych lub humanitarnych (por. J. Jagielski, Status prawny cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997, s. 85). Prawo do udzielenia azylu jest zagwarantowanym w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest to prawo przysługujące cudzoziemcom (art. 56 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady udzielania tego rodzaju ochrony określają przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 680 ze zm.), w Dziale III Rozdziale 1 zatytułowanym "Azyl". Przepis art. 90 ust. 1 powyższej ustawy jednoznacznie wskazuje, kto może ubiegać się o udzielenia azylu i zgodnie z tym przepisem jest to tylko i wyłącznie cudzoziemiec. Cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego, art. 2 pkt 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.). W świetle powyższego nie budzi żadnej wątpliwości, że z wnioskiem o udzielenie azylu i wszczęcie postępowania wystąpiła osoba nie posiadająca przymiotu strony. Skarżący i przed organem administracji, i przed Sądem wskazywał na "obywatelskie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uprzedniego wniosku o udzielenie azylu na terytorium RP". Obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają wszczęcia na wniosek obywatela polskiego i prowadzenia z jego udziałem (na prawach strony) postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia azylu. Nie wynika to ani z przepisów Konstytucji RP, ani przepisów prawa niższej rangi (ustaw czy rozporządzeń). W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż żądanie pochodziło od osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zachował przy tym przewidzianą w art. 61a § 1 k.p.a. formę postanowienia i zwięźle przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne w sprawie, do czego obligował go przepis art.124 § 2 k.p.a. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.