IV SA/Wa 2594/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. i J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Zarządu Dzielnicy U. [...] z dnia 16 kwietnia 2012 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, kotłownią gazową oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomościach nr ew. [...] i [...]z obrębu [...]-[...]-[...] położonych przy ul. [...]w W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] listopada 2010 r. G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarząd Dzielnicy U. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Organ pierwszej instancji podkreślił m.in., że w obszarze analizowanym współistnieje zabudowa o rożnej wysokości. Planowana inwestycja jest bowiem położona na skraju niskiej zabudowy jednorodzinnej i średniowysokiej zabudowy wielorodzinnej. W jej bezpośrednim sąsiedztwie, po tej samej stronie ul. Jagiełły, znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (do 12 m wysokości), od strony wschodniej – wielorodzinne średniowysokie (III i IV kondygnacyjne), natomiast od strony zachodniej – osiedle domów wielorodzinnych wysokich (XI kondygnacyjnych). Nadto na działce sąsiadującej z planowanym zamierzeniem zostało wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (VI kondygnacyjnego). Wszystkie te budynki są skomunikowane z ulicą [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji różnorodność istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniała dopuszczenie na nieruchomości nr ew. [...] i [...] zabudowy wielorodzinnej (IV kondygnacyjnej z lokalnym obniżeniem do III kondygnacji wzdłuż wschodniej i północnej granicy działki). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. i J. M.– właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i [...]sąsiadującej z nieruchomością, na której jest planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski wyciągnięte z nich przez organ pierwszej instancji. Podał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. twierdziło, że w ramach ustalenia wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki nr [...] i [...] granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo wziął pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (dla skrzydła wschodniego – max 15 m, dla zachodniego– max 18 m). Organ podkreślił, że obszar analizowany, o dominującej funkcji mieszkalnej, nie jest jednolity architektonicznie. Na obszarze tym współistnieje zabudowa jednorodzinna niska i wielorodzinna (budynki średniowysokie i wysokie). W obszarze analizowanym (od strony zachodniej) znajdują się również budynki jedenastokondygnacyjne a także budynki produkcyjne i usługowe oraz park miejski. W tym stanie faktycznym uzasadnionym zdaniem organów było ustalenie warunków zabudowy dla postulowanej inwestycji na zasadzie niejako "pomostu" między zabudową wysoką wielorodzinną i niską jednorodzinną (tzw. uskokowy układ przestrzenny). W ocenie organu dopuszczenie średnio-wysokiego budownictwa wielorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...] i [...] nie zburzy więc ładu przestrzennego i nie powoduje degradacji walorów architektonicznych otoczenia i stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaskarżając ją w całości. Organowi odwoławczemu zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i nie ustalił, która działka sąsiednia w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest zabudowana budynkiem wielokondygnacyjnym, - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zabudowa jednorodzinna i taki przeważający charakter ma okoliczna zabudowa. Zdaniem skarżących miarodajne dla ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości nr ew. [...] i [...] są budynki położone w bezpośrednim, a nie dalszym jej sąsiedztwie. W konsekwencji okoliczność, że w nieco dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki dwunastokondygnacyjne, nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd stwierdził bowiem, że decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów u.p.z.p., ani też przepisów postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom (zarzutom) skargi w postępowaniu administracyjnym wykazano dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jednie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd stwierdza, że z uwagi na fakt, że zgodność planowanej inwestycji z tymi spośród wymagań niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, określonych w powołanym przepisie u.p.z.p. (pkt 2-5) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie budzi ze strony skarżących jak i Sądu zastrzeżeń, istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z..p. Przepis ten formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV S.A./Wa 1950/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dotyczących woniej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd stwierdza, że – wbrew twierdzeniom skargi – organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, biorąc pod uwagę obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Organy administracji prawidłowo zastosowały wprost przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie poszerzając granic obszaru analizowanego. Nie istniała więc konieczność szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska przez organy. Zdaniem Sądu na podstawie wyników tej analizy organy prawidłowo stwierdziły, że dominującą (wiodącą) funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa: jednorodzinna (niska) współistniejąca z zabudową wielorodzinną (budynki średniowysokie). W obszarze analizowanym znajdują się również budynki jedenastokondygnacyjne (wieżowce) oraz budynki produkcyjne i usługowe, a także park miejski. W związku z powyższym, co wynika z przeprowadzonej analizy zasadne uznano, że wysokość planowanego budynku będzie uwzględniała istniejący stan zabudowania poprzez przyjęcie, że będzie to budynek wielorodzinny średniowysoki, a jego wysokość nie będzie jednolita – uwzględni zwłaszcza okoliczną niską zabudowę jednorodzinną. Z tego względu projektowany budynek jest niższy tj. trzykondygnacyjny, wzdłuż wschodniej i północnej granicy działki, natomiast wzdłuż zachodniej i południowej osiąga cztery kondygnacje). W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja, mająca charakter inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiła kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że nie mają racji skarżący, którzy twierdzą, że miarodajne dla ustalenia warunków zabudowy są jedynie budynki położone w bezpośrednim (a nie dalszym) sąsiedztwie inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (planowane inwestycji). Sąd stwierdza, że pojęcia "działka sąsiednia" nie należy bowiem zawężać wyłącznie do działki przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem. W piśmiennictwie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" rozumie się nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której na powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną, urbanistyczną całość. Innymi słowy, w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale także nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych oraz w systemie Lex pod poz. 355295. Nie mniej jednak powyższe wywody aktualne na tle stosowania wymienionych przepisów, w niniejszej sprawie o tyle mają wtórne znaczenie, bowiem – jak wynika z analizy – istnieje w stosunku do terenu inwestycyjnego działka bezpośrednio z nim granicząca, zainwestowana w analogiczny sposób tj. zabudową wielomieszkaniową i o porównywanej wysokości. Mianowicie na działce nr ew. [...] z adresem ul. [...] istnieje budynek o trzech kondygnacjach, zatem w części planowany obiekt dokładnie nawiązuje do wymienionej zabudowy. Ponadto działka nr [...] w wyniku realizacji omawianej inwestycji z obydwu stron byłaby zabudowana symetrycznie tj. z obydwu stron sąsiadowałaby z budynkami o IV kondygnacjach. Takie zaplanowanie gabarytów budynku wkomponowywuje się w istniejący stan zainwestowania. Sąd podkreśla, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2010 r. II OSK 1095/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast ostatni z powołanych w skardze przepisów (art. 107 § 3 k.p.a.) stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdza, że powyższe zarzuty są bezzasadne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę decyzji i określił prawne przyczyny ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odwoławczy podał, która z działek sąsiednich jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (nieruchomość nr ew. [...] oraz [...]). Organy w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonały prawidłowej oceny dowodów. Jak już powiedziano, dowodem podlegającym swobodnej (a więc dopuszczalnej) ocenie przez organy administracji publicznej była analiza urbanistyczna sporządzona przez fachowca. Analizę dokonano rzetelnie, uwzględniając w niej w sposób prawidłowy parametry objętych nią nieruchomości. Sąd podkreśla, że nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Takie działanie nie posiadałoby podstawy prawnej. Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej i władny jest jedynie stwierdzić uchybienia w zakresie procedury ustalania faktów przez te organy. Reasumując, nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja zakłóci czy też zniekształci dotychczasowy ład przestrzenny otoczenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.