IV SA/Wa 2616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. i T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. G. i T. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. G. oraz T. G. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014r. (nr [...]) dotyczące skargi na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na Zarząd Dróg Miejskich jako władającego działką nr ew. [...] z obrębu [...] obowiązek wykonania wpustów ulicznych w ul. O. na odcinku ul. [...] – [...] lub przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego poprzez odtworzenie rowu odwadniającego ul. J. O. na odcinku ul. [...] – [...]. Jako strona powyższego postępowania został potraktowany W. G. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu skargi W. G. na bezczynność wierzyciela – Prezydenta [...] na podstawie art. 6 § 1 a i art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) uzwględniło skargę i zobowiązało Prezydenta [...] do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia wydanego postanowienia. Następnie wnioskiem z dnia 3 stycznia 2013r. W. G. (tak pełnomocnik profesjonalny wskazał we wniosku) złożył skargę na bezczynność organu w postepowaniu egzekucyjnym wskazując art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do wniosku załączył pełnomocnictwo do reprezentowania udzielone przez J. G. oraz T. G. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. (nr [...]) SKO w [...] na podstawie art. 6 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddaliło powyższy wniosek. Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika, że organ uznał, iż Prezydent [...] nie pozostaje w bezczynności. Mianowicie pracownicy Urzędu W. dokonali oględzin przedmiotowych nieruchomości i sporządzili notatki oraz dokumentację fotograficzną. W dniu 15 kwietnia 2010r. przedstawiciele urzędu stwierdzili odtworzenie rowu odwadniającego, z czego została sporządzona notatka i także dokumentacja fotograficzna. Z podejmowanych kontroli wynika, że Zarząd Dróg Miejskich zgodnie z decyzją udrożnił i oczyścił wpusty uliczne w ul. O. na odcinku ul. [...] - [...], poprawił poziom studni odwodnieniowych oraz odtworzył odcinek rowu odwadniającego wzdłuż ul. O. w kierunku torów kolejowych. Te działania spowodowały, że nie jest zalewana działka przy ul. O. Wobec tak ustalonych faktów Kolegium nie stwierdziło bezczynności Prezydenta [...]. Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] została wykonana i nie dochodzi do naruszania stosunków wodnych. Wskutek zażalenia wniesionego przez pełnomocnika W. G. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podtrzymano uprzednie stanowisko, że Zarząd Dróg Miejskich udrożnił i oczyścił wpusty uliczne w ul. O., poprawił poziom studni odwadniających oraz odtworzył odcinek rowu odwadniającego. Tym samym obowiązki nałożone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] zostały przez Zarząd wykonane. Dalej Kolegium stwierdziło, odnosząc się do zarzutu zażalenia, że decyzją nałożono obowiązek wykonania wpustów ulicznych w ul. O., a zatem nie można uznać za wykonanie tych obowiązków udrożnienia i oczyszczenia istniejących wpustów – z decyzji nr [...] nie wynika ile wpustów ma znajdować się w ul. O. W tej sytuacji nie można obowiązku nałożonego decyzją odczytywać bez uzasadnienia tej decyzji. Nigdy bowiem nie można by stwierdzić kiedy ten obowiązek zostanie wykonany – czy poprzez powstanie 1 wpustu, czy tez 10. Celem wydanej decyzji było doprowadzenie do stanu, wedle którego w ulicy będą znajdować się wpusty uliczne prawidłowo funkcjonujące i odprowadzające wodę do kanału ogólnospławnego Dn 300mm. Skoro zatem na odcinku ul. [...] - [...] znajdują się 2 wpusty uliczne, ZDM nie miał obowiązku na podstawie omawianej decyzji wykonania dodatkowych wpustów. W kwestii, że posesja żalącego jest w dalszym ciągu zalewana organ stwierdził, że nie jest to wynikiem niewykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], lecz zalewanie to może być spowodowane nierównością chodnika przy posesji ul. O. W konsekwencji zdaniem organu Prezydent [...] nie uchyla się od wykonania omawianej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. G. oraz T. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nie podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec wykonania przez zobowiązanego innych robót niż obowiązki nałożone decyzją – nie stanowi bezczynności wierzyciela oraz art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie jest związany swoim poprzednim rozstrzygnięciem wydanym w tej samej sprawie. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2013r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zobowiązany wykonał inne prace niż określone w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...]. Organ twierdzi, że stanowią jednak te prace wykonanie omawianej decyzji. Treścią natomiast zobowiązania było wykonanie nie jakichkolwiek robót zmierzających do poprawienia stosunków wodnych na działce skarżących, lecz wykonanie robót polegających na wykonaniu wpustów ulicznych w ul. O. na wskazanym odcinku lub przywrócenie do poprzedniego stanu poprzez odtworzenie rowu odwadniającego. Skarżący zwracają uwagę, że przedmiotem postępowania była ocena nie wykonania robót w kontekście zalewania działki, lecz ocean wykonanych robót w kontekście nałożonych decyzją obowiązków. Podniesiono także, że w świetle art. 110 k.p.a. Kolegium jest związane uprzednio wydanym postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostały wydane bez uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Otóż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 6 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 1619) – dalej jako ustawa. Zgodnie z przywołanym przepisem na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z kolei profesjonalny pełnomocnik skarżących jako podstawę prawną swojego żądania przywołał art. 54 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Przepis ten jednakże dotyczy sytuacji kiedy postępowanie egzekucyjne toczy się. W niniejszej natomiast sprawie – jak wynika z akt sprawy – postępowanie egzekucyjne nigdy się nie toczyło w przedmiocie wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Stąd też zasadnie Kolegium jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 6 § 1a ustawy, który dotyczy stanowiska wierzyciela, który pozostaje bierny co do domagania się wykonania wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej określone obowiązki. W pierwszej kolejności zatem organ miał obowiązek zbadać jaki podmiot wnioskuje o stwierdzenie bezczynności w związku z brakiem wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] oraz następnie, czy interes prawny lub faktyczny został naruszony wskutek owego niewykonania przytoczonej decyzji. Naruszenie bowiem interesu prawnego lub faktycznego warunkuje rozpatrywanie bezczynności wierzyciela, w sytuacji gdy zobowiązany tytułem egzekucyjnym zobowiązany nie wykonuje nałożonych obowiązków. Jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009r. traktowany był W. G. Ze skargą na bezczynność wystąpił tenże W. G., przy czym radca prawny T. W. jako pełnomocnik W. G. złożył dwa pełnomocnictwa: jedno w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2012r, na mocy którego J. G. i T. G. udzielają pełnomocnictwa ojcu W. G. do szeregu czynności wymienianych w dokumencie pełnomocnictwa oraz drugie – pełnomocnictwo udzielone przez W. G. radcy prawnemu do występowania przed sądami administracyjnymi w sprawach zalewania nieruchomości przy ul. O. w W., z którego wynika, że W. G. działa jako pełnomocnik swoich synów w oparciu o udzielone w dniu [...] stycznia 2012r. pełnomocnictwo notarialne. Organ natomiast jako wnioskodawcę, a następnie żalącego potraktował W. G. Z kolei skargę do sądu administracyjnego złożyli J. G. i T. G. W tej sytuacji procesowej i dowodowej nie jest wiadome kto właściwie złożył skargę na bezczynność. Organ bowiem wbrew załączonym dokumentom nie ustalił jaki podmiot jest legitymowany w sensie procesowym do wystąpienia ze skargą, a następnie czy zostały spełnione przesłanki materialne do rozpatrywania skargi. Jak bowiem stanowi art. art. 6 § 1 a ustawy jedynie podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony jest legitymowany do występowania ze skargą. Oznacza to, że istotne znaczenie dla zastosowania przywołanego przepisu ma ustalenie, jaki podmiot występuje z żądaniem. Tymczasem zapisy pełnomocnictw i ich zakres, złożonych przy skardze na bezczynność, budzą wątpliwości. Kolegium nie zbadało tych pełnomocnictw i uznało, że stroną postępowania – choć treść pełnomocnictwa udzielonego przez W. G. radcy prawnemu temu przeczy – jest W. G. Tymczasem, co obecnie potwierdza skarga wniesiona do sądu administracyjnego, ustalenie to może budzić uzasadnione wątpliwości. Jak już natomiast wskazano ustalenie wnoszącego skargę ma znaczenie wobec konieczności wykazania, że bezczynność wierzyciela narusza interes prawny lub faktyczny zwalczającego tę bezczynność. Organ rozstrzygnął tę kwestię w ten sposób, że uznał za stronę W. G. (co mogło budzić uzasadnione wątpliwości w świetle złożonych pełnomocnictw), natomiast nie ustalił w jaki sposób bezczynność wierzyciela narusza interes prawny lub faktyczny tej osoby. Tymczasem naruszenie owych interesów (jednego z nich) warunkuje dalsze, już merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wprowadzona przywołanym przepisem skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią. Przepis ten niewątpliwie uwzględnia to, że niewykonanie obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej nierzadko godzi w interesy prawne i faktyczne podmiotów innych niż wierzyciel. Może zatem chodzić zarówno o naruszenie interesów podmiotów mających interes prawny w sprawie administracyjnej, w której nałożono określony obowiązek, jak i podmiotów mających ze sprawą związek typowo faktyczny (vide wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1149/10). Z tego względu, skoro nadaje szczególne uprawnienia osobom trzecim, które nie są wierzycielem, konieczne jest ustalenie jaki interes prawny bądź faktyczny osoby te mogą mieć w żądaniu wszczęcia postępowania. W tej sytuacji konieczne jest ponowne ustalenie podmiotu, który wnosi o stwierdzenie bezczynności i następnie zbadania, czy wskutek niewykonania spornej decyzji doszło do naruszenia interesu prawnego lub faktycznego tego podmiotu. . Odnośnie natomiast istoty sprawy to rację ma skarżący twierdząc, że wykonanie obowiązku stwierdzonego decyzją administracyjną winno nastąpić zgodnie z jego treścią sformułowaną w tej decyzji. Ponieważ omawiana decyzja sformułowała zobowiązanie ZDM alternatywnie, zobowiązanemu pozostawiono decyzję, który ze sposobów wykonania obowiązku zastosuje. Organ twierdzi, że wierzyciel nie pozostaje w bezczynności, gdyż bezprzedmiotowe jest wszczynanie egzekucji administracyjnej i aktywność wierzyciela, skoro dłużnik wykonał zobowiązanie dobrowolnie. Skarżący natomiast uważają, że zobowiązany uchyla się od obowiązku stwierdzonego decyzją i z tego względu konieczne jest zobowiązanie wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Istota zatem sprawy sprowadza się do oceny, czy wierzyciel pozostaje w bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku stwierdzonego decyzją. Uprzednio jednak konieczne jest ustalenie, czy obowiązek został wykonany. Przepis stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowanie środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 ustawy). Pozostaje zatem do oceny pojęcie "wykonania obowiązku". Wykładnia tego pojęcia nie może zostać dokonana bez odniesienia się do generalnych reguł postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie. Skonkretyzowany obowiązek natomiast wynika z osnowy decyzji administracyjnej i na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na zwalczanie podjętego rozstrzygnięcia poprzez modyfikację stwierdzonego zobowiązania. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja nakładająca alternatywnie wykonanie obowiązku. Organ zatem badając bezczynność wierzyciela ma obowiązek stwierdzenia, czy istnieją przesłanki do jego aktywności tj. czy decyzja została wykonana zgodnie z jej osnową. W niniejszej sprawie wobec złożonego stanu faktycznego rolą organu stwierdzającego bezczynność dodatkowo było zbadanie, czy decyzja została wykonana zgodnie z jej osnową. Podmiot wykonujący bowiem zobowiązanie wynikające z decyzji nie ma uprawnień do weryfikacji jej treści. Oznacza to, że jedynie wykonanie zgodnie z jej treścią powoduje ziszczenie się stanu wykonania w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wskutek wydania zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego względu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić obydwa zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Wstrzymanie zaskarżonego postanowienia miało miejsce na zasadzie art. 152 p.p.s.a.