IV SA/Wa 2618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. Z., G. Z. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. Z., G. Z. i A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania K.O. i P.O. – uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [..]grudnia 2015r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne (szamb szczelnych) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym 3 – [...], gmina [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji . Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym. K. O. i P. O. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...]marca 2015r. o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r. o warunkach zabudowy. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Uznał, że inwestycja ze względu na jej charakter nie będzie oddziaływać na działki K. i P. O., tym bardziej, że działki O. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki te oddzielone są od przedmiotowych działek pasem działki drogowej - dz. nr ew. [...] i dz. nr ew. [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Katarzyna O. i P. O. zaskarżając decyzję Wójta Gminy [...] w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłową interpretację pojęcia interesu prawnego, a w rezultacie odmowę przyznania skarżącym legitymacji czynnej - 2) wydanie decyzji w sposób dowolny, tj. z przekroczeniem zasady uznaniowości, poprzez skonstruowanie domniemania, że planowana przez inwestora działalność gospodarcza nie wpłynie na biologiczne parametry osiedla i jakość życia w nim, i to pomimo że nieruchomość skarżących położona jest bezpośrednio przy drodze, którą dojeżdżać będą klienci do sklepu i innych planowanych jednostek gospodarczych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie im statusu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kolegium rozpoznając odwołanie stwierdziło, że kluczowym elementem umożliwiającym wydanie orzeczenia zgodnego z przepisami prawa, jest ustalenie czy K. O. i P. O. przysługuje przymiot strony. Zdaniem Kolegium weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy, że jest stroną postępowania jest badaniem przesłanek wznowienia i powinno ono nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. W zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, że inwestycja nie będzie oddziaływać na działki K.i P.O.. Jednak w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, jakie działki są własnością K.i P. O. i czy mogą one być w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z tym organ odwoławczy nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska organu I instancji, jak i zarzutów zawartych w odwołaniu Państwa K.i P. O.. Z tych względów Kolegium uznało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu oraz k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. Z., G. Z. i A.S.. Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji: - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania określone tym przepisem , które umożliwiają ustalenie warunków zabudowy, - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie mógł dokonać oceny interesu prawnego skarżących K.i P. O. pomimo tego, iż postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o warunkach zabudowy. Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że Wójt mógł dokonać oceny interesu prawnego wnioskujących o wznowienie. Wójt wskazał, że działki K. i P.O. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki te oddzielone są od przedmiotowych działek pasem działki drogowej - dz. nr ew. [...] i dz. nr ew. [...]). Oznacza to, że organ wskazał położenie nieruchomości skarżących, ponadto informacja o nieruchomościach znajduje się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił ze względu na naruszenie przepisów procesowych tj. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarówno obecnie, jak i na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu (przepis w omawianym brzmieniu obowiązuje od 11 kwietnia 2011r.), akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął tamże, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu Kolegium nie było uprawnione do uchylenia się od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. Zakwestionowało ustalenia organu I instancji, który przyjął że inwestycja nie będzie oddziaływać na działki K. i P. O.. Nie są one bowiem położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, gdyż są oddzielone od terenu inwestycyjnego pasem działki drogowej. Takie ustalenia doprowadziły organ I instancji do konkluzji, że osoby te nie mają przymiotu strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych. Faktem jest, że Wójt nie ustalił numeru ewidencyjnego działki stanowiącej przedmiot własności, co utrudniało precyzyjne zlokalizowanie tej działki. Opisał ją natomiast jako działkę położoną po drugiej stronie drogi, patrząc od strony terenu inwestycyjnego. Wskazał numery ewidencyjne działek stanowiących tę drogę. W ocenie Sądu opis działki wnioskujących nie spełniał wymogu prawidłowego ustalenia stanu faktycznej, niemniej sprawa usytuowania działki K. i P. O. pozostawała poza sporem między stronami. Jeżeli natomiast organ odwoławczy miał wątpliwości co do precyzji opisu położenia działki wnioskujących o wznowienie - co jest uzasadnione w świetle ustaleń poczynionych przez Wójta - zawartego w decyzji Wójta winien w oparciu o art. 136 k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zażądać od wnioskujących wypisu z ewidencji gruntów lub choćby poprzestać na ich oświadczeniu. Na rozprawie przed sądem administracyjnym kwestia ta została ustalona i K.O. oświadczyła, że pozostaje właścicielem działki nr ew. [...]. Jak wynika zatem z przebiegu postępowania sądowego potwierdzenie usytuowania spornej działki nie wymagało prowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy winien zatem dokonać tych ustaleń we własnym zakresie. Po czym rozpoznać istotę sprawy tj. ocenić, czy wnioskującym można przypisać przymiot strony postępowania. Na marginesie Sąd przypomina, że wniosek o wznowienie został oparty na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem zatem skuteczności takiego wniosku o wznowienie jest skierowanie go przez stronę. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy toczyło się na podstawie przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. nie definiują na jej potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przeto zastosowanie znajduje ogólna definicja strony postępowania administracyjnego określona przepisem art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać przy tym należy, iż interes prawny należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Zatem wykazanie tylko, że osoba żądająca uznania jej za stronę postępowania powołuje się na swój interes, który oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej (np. sąsiedniej lub jeszcze dalej położonej) nieruchomości. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek objętych zamiarem inwestycyjnym. Również jako dominującą linię orzeczniczą należy uznać pogląd, że interes prawny i tym samym przymiot strony posiada także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływaniem na inne, nawet nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym nieruchomości. Kierując się zatem powyższymi wytycznymi organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające czy planowana inwestycja oddziałuje na działkę nr ew. [...]. Ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.