IV SA/Wa 2625/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych - oddala sprzeciw - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] lipca 2018 r., Nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], ustalającą sprawcy wyłączenia opłatę w wysokości dwukrotnej należności, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych, o typie siedliskowym las mieszany świeży, wchodzących w skład działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], z obrębu [...], położonych w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] czerwca 2016 r. znak: [...], Nadleśnictwo D. poinformowało Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., iż w związku z prowadzonym nadzorem na gruntach leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w W., podczas lustracji w dniu [...] czerwca 2016 r. stwierdzono usunięcie drzewostanu niezgodnie z zadaniami ustalonymi w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu. Ponadto wskazano, iż na ww. działce nawiezione zostało kruszywo oraz prowadzone były prace ziemne polegające na wykonaniu ścieżek wysypanych kruszywem oraz częściowo kostką brukową, co też spowodowało podwyższenie terenu. Dyrektor RDLP [...] lipca 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], z obrębu [...], w W.. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że: działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha położona w miejscowości W. w całości stanowi użytek [...], działka o nr ew. [...] o pow. [...] ha w całości stanowi użytek [...], działka o nr ew. [...] o pow. [...] ha w części stanowi użytek [...] o pow. [...] ha oraz w części nieużytki o pow. [...] ha działka o nr ew. [...] o pow. [...] ha w części stanowi użytek [...] o pow. [...] ha oraz w części nieużytki o pow. [...] ha. Na przedmiotowych działkach znajdują się naniesienia w postaci namiotów polowych, urządzenia rekreacyjne, strzelnica, plac zabaw, 3 domki drewnienie, parkingi oraz ciągi komunikacyjne. Przedmiotowe działki stanowią lasy ochronne o typie siedliskowym las mieszany świeży. Przedmiotowe działki znajdują się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonych wymogach ekologicznych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w W. Nr VIII-91/2003 z dnia 29 maja 2003 r., opubl.: Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 183, poz. 4557) symbolem U.1.3. Wyłączenia gruntów leśnych o pow. [...] ha na działce o nr ew. [...],[...] ha na działce o nr ew. [...], [...] ha na działce o nr ew. [...] oraz [...] ha na działce o nr ew. [...], obręb [...], położonych w W. poprzez naniesienia w postaci namiotów polowych, urządzenia rekreacyjne, strzelnicy, plac zabaw, 3 domków drewnianych, parkingu oraz ciągów komunikacyjnych dokonała T. Sp. z o.o., u. N. [...], [...]-[...] K.. Wyliczenia należności, przy zastosowaniu właściwych cen drewna, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. oparł na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, zgodnie z którym przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia. Kierując się powyższym stanowiskiem, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. przyjął cenę drewna obliczoną według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2015 r., która obowiązywała w dacie zrealizowania wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji leśnej tj. w 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor RDLP wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], ustalającą sprawcy wyłączenia Stronie opłatę w wysokości dwukrotnej należności, za niezgodne z przepisami uogril (art. 28 ust. 1) wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych, o typie siedliskowym las mieszany świeży, wchodzących w skład działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], z obrębu [...], w W.. W uzasadnieniu Dyrektor RDLP wskazał, że wyłączenie gruntu z produkcji leśnej polegało na dokonaniu naniesień w postaci namiotów polowych, urządzeń rekreacyjnych, strzelnicy, placu zabaw, trzech domków drewnianych, parkingów, ciągów komunikacyjnych. Od powyższej decyzji odwołał się do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając ją w całości. W odwołaniu Strona wskazała, że nieprawidłowo ustalono powierzchnię, datę oraz kwalifikację prawną wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Nieprawidłowo ustalono także równowartość ceny 1 m3 drewna, ponieważ nie zostało ustalone jednoznacznie w jakim dokładnie czasie nastąpiło wyłączenie z produkcji leśnej. Dodatkowo wskazano, że kwestia przeznaczenia terenu na cele nieleśne została przez organ całkowicie pominięta. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor RDLP datę rozpoczęcia innego niż leśne korzystania z gruntu (wyłączenia z produkcji leśnej) ustalił na podstawie oświadczenia Strony na rok 2016. Biorąc pod uwagę, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, należne opłaty ustala się na podstawie ceny drewna (z komunikatu Prezesa GUS) obowiązującej przez cały rok, kwestia dokładniejszego ustalenia daty wyłączenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Jednocześnie stwierdzono, że Dyrektor RDLP ustalając powierzchnię i rozmiar wyłączenia gruntu leśnego z produkcji przyjął ustalenia i pomiary dokonane przez pracownika Nadleśnictwa Drewnica podczas lustracji terenowej (bez udziału Strony). Jednak w ocenie organu odwoławczego Dyrektor RDLP nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń Strony dotyczących rozmiaru i powierzchni wyłączenia, przez co nie ustalił jednoznacznie powierzchni i zakresu wyłączenia. Nadto w ocenie organu odwoławczego, uwzględniając fakt, że teren wchodzący w skład działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], z obrębu [...], w W., przeznaczony jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, uzasadnione jest stwierdzenie, że Dyrektor RDLP nie ustalił jednoznacznie, że w tym przypadku zaistniała podstawa do zastosowania art. 28 ust. 1 uogril. W związku z czym zaistniały przesłanki do uchylenia w całości decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor RDLP powinien jednoznacznie ustalić zakres i powierzchnię wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Ustaleń należy dokonać w trakcie wizji terenowej z udziałem Strony, należy także dokonać wiarygodnych pomiarów powierzchni wyłączenia, w związku z dużą rozbieżnością pomiędzy pomiarami dokonanymi przez Stronę i przez Nadleśnictwo D.. Ponadto Dyrektor RDLP ustalając podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien wyjaśnić z organem właściwym czy w tym przypadku przeznaczenie terenu umożliwiało przeprowadzenie inwestycji polegającej ustawieniu namiotów polowych, urządzeń rekreacyjnych, strzelnicy, placu zabaw, trzech domków drewnianych, parkingów, ciągów komunikacyjnych, następnie w uzasadnieniu należy szczegółowo uzasadnić podstawę prawną rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zatytułowanym skarga T. sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżył decyzję w całości. Pismo zgodnie z art. 64a p.p.s.a należało zakwalifikować jako sprzeciw od przedmiotowej decyzji (dalej, jako "sprzeciw"). Skarżący zarzucił : 1. niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia powierzchni terenu wyłączonego z produkcji leśnej (w trybie art. 136 § 1 k.p.a.), umożliwiłoby organowi odwoławczemu wydanie decyzji reformatoryjnej, zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania. 2. zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni terenu wyłączonego z produkcji leśnej, które to ustalenia są istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponieważ przedmiotowe grunty przeznaczone są w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zatem powinna zostać wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, z obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Uwzględniając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2018 r. (znak sprawy: [...]); zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na sprzcziw Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji zawartej w art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – zwany "sprzeciwem od decyzji". Art. 64e p.p.s.a. stanowi zaś, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja kasatoryjna nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Aby tego dokonać, należy ustalić jak rozumieć użyty w tym przepisie zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Organ wskazał bowiem na okoliczności, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, które wymagają wyjaśnienia. Najważniejszym jest zaś brak ustalenia czy w ogóle w sprawie istniała podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 uogril, z uwzględnieniem zapisów mpzp, a jeżeli tak to nakazał – przy uwzględnieniu również udziału strony w postępowaniu – ustalenie zakresu i powierzchni tego wyłączenia. Powyższe zdaniem Sądu uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd prawny i wskazuje dodatkowo, że przywołany wyżej art. 64e p.p.s.a. stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem – z woli ustawodawcy – ograniczony. Ty samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podniesione w sprzeciwie. Już zresztą sam fakt uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 3 sprzeciwu, obligowałby organ do uchylenia decyzji organu I instancji. Zastosowanie tego przepisu w trybie odwoławczym, naraziłoby organ na zarzut naruszenia ar. 15 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 t.j.).