IV SA/Wa 2629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. przy udziale Prokuratora K. K. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. o unieważnieniu paszportu serii [...] numer [...], ważnego do 13 sierpnia 2014 r., wydanego p. M. S. urodzonej [...] lipca 1982 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że orzeczenie zapadło wobec następujących uwarunkowań faktycznych i prawnych. - pismem z 24 marca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] skierował do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia paszportu serii [...] numer [...]; w uzasadnieniu wniosku wskazano, że wobec p. M. S. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze (o sygn. akt [...]), jako podejrzanej o popełnienie przestępstwa; postanowieniem z [...] marca 2010 r. przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone z uwagi na niemożność wykonania czynności procesowych z udziałem podejrzanej, bowiem aktualne miejsce pobytu p. M. S. nie jest znane, - pismem z 17 czerwca 2014 r. organ I. instancji zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy przesłanki uzasadniające unieważnienie paszportu p. M. S. są w dalszym ciągu aktualne; pismem z 27 czerwca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] poinformował, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] odmówiono uchylenia tymczasowego aresztowania, zaś wniosek o doręczenie postanowienia o tymczasowym aresztowaniu został przekazany do Sądu Rejonowego w [...] celem jego rozpatrzenia, - zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 268 ze. zm.), dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej; wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu"; organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada jedynie przesłanki formalne - czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ; czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa; czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy; łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu; organ paszportowy nie jest władny do rozpatrywania wniosku, złożonego przez uprawniony organ, pod względem merytorycznym - co do jego celowości i zasadności; decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o odmowę wydania dokumentu paszportowego w toku prowadzonego postępowania należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie - w przedmiotowej sprawie do Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] - który dokonuje oceny czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje, na jakim etapie postępowania wystąpić z danym wnioskiem, - z wnioskiem o cofnięcie paszportu wystąpił uprawniony organ, a przeciwko p. M. S. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej; w dniu wydania decyzji przez organ I. instancji zachodziły zatem przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia paszportu; jak wynika z pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] z 25 września 2014 r., przesłanki stanowiące podstawę skierowania wniosku o unieważnienie paszportu były aktualne w dniu: - wydania decyzji organu I. instancji, - upływu terminu ważności paszportu, a także są aktualne na dzień orzekania przez organ odwoławczy, - wobec tego bezzasadny jest zarzut odwołania co do rażącego naruszenia materialnego prawa paszportowego; istotnym jest, że - zgodnie z art. 39 ustawy o dokumentach paszportowych - unieważnienie dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a wniesienie odwołania od decyzji o unieważnieniu tego dokumentu nie wstrzymuje jej wykonania, - niezrozumiałe są zarzuty odwołania, co do niewłaściwego zastosowania podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego; zgodnie z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2, Działu I K.p.a., organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; ponadto, organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; analiza akt przedmiotowej sprawy nie wskazuje, by organ administracji publicznej w jakikolwiek sposób dopuścił się rażącego naruszenia administracyjnego prawa procesowego; tym bardziej niezrozumiałym jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 15 K.p.a., wskazującego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, - sformułowane w odwołaniu zarzuty unieważnienia paszportu już nieważnego w świetle przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również uznano za bezzasadne; wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy o dokumentach paszportowych, każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu; pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie; przepis ten w pełni koresponduje z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw; w tym świetle polemizowano ze stwierdzeniem odwołania jakoby organ I. instancji unieważnił paszport już nieważny; akta przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowodzą, że decyzja administracyjna, mocą której unieważniono paszport, została wydana 29 lipca 2014 r. a następnego dnia odebrana (30 lipca 2014 r.); dokument paszportowy serii [...] numer [...] był ważny do 13 sierpnia 2014 r.; termin określony w dokumencie paszportowym ekspirował wprawdzie przed uprawomocnieniem się przedmiotowej decyzji; jednak istotna jest treść art. 4 w zw. art. 5 oraz art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych; dokument paszportowy uprawnia do przekraczania granicy i pobytu za granicą oraz poświadcza obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych, jakie ten dokument zawiera; dokumenty paszportowe w okresie ich ważności stanowią własność Rzeczypospolitej Polskiej; gdyby nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 38 ustawy o dokumentach paszportowych, p. M. S. miałaby prawo korzystania z wydanego dokumentu paszportowego aż do końca upływu terminu, wskazanego w tym paszporcie (13 sierpnia 2014 r.); w omawianej sprawie nastąpiło ograniczenie tego prawa (art. 3 ustawy) w związku ze skierowaniem przez uprawniony organ wniosku w trybie art. 38 ustawy o dokumentach paszportowych; nie bez znaczenia jest fakt, że - zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych - wniesienie odwołania od decyzji o unieważnieniu dokumentu nie wstrzymuje jej wykonania; uwzględniając powyższe, sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie - w dacie wydania przez organ I. instancji zaskarżonej decyzji, posiadany przez p. M. S. paszport był ważny, - odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczący wydania decyzji z przekroczeniem instytucji "przedstawicielstwa ustawowego", stwierdzono, że zgodnie z art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń; wobec tego, że literalna wykładnia tego przepisu nie pozwala przyjąć, jakoby na organie administracji spoczywał obowiązek zamieszczania w decyzjach administracyjnych, postanowieniach oraz zaświadczeniach informacji o udzielonym upoważnieniu, należy się odnieść do art. 107 § 1 K.p.a.; zgodnie z nim, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji; przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r. (o sygn. akt II GSK 1618/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); rozpatrując skargę kasacyjną, Sąd stwierdził, że pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie; samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji; w literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym; osoba upoważniona działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność; upoważnienie powinno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem; decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, określonych w art. 107 § 1 K.p.a., lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą; pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie; aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji; mając powyższe na uwadze, zarzut przekroczenia instytucji przedstawicielstwa administracyjnego, jest bezzasadny, - odnosząc się do wniosku o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania stwierdzono, że organ I. instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i w efekcie odmówił zawieszenia postępowania; zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu; w przedmiotowej sprawie jest bezsprzecznym, że p. M. S. nie jest stroną, na wniosek której wszczęto przedmiotowe postępowanie, a zatem nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o jego zawieszenie. W skardze przywołano następującą argumentację: - zaskarżone decyzje dotyczą nieważnego paszportu; jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, działający imieniem organu, utrzymał w mocy bezprawną decyzję, biorąc stan faktyczny z dnia jej ostateczności, - podtrzymano wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, - zdaniem Skarżącej stanowisko organów uchybia w wyjątkowo rażący sposób podstawowym obowiązkom organów administracji państwowej, zobowiązanym do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa a jednocześnie dowodzi, że nawet działający imieniem organu odwoławczego "nie pojmuje znaczenia swych twierdzeń zmierzających do wykazania udowodnienia tezy bez dopuszczenia jakiegokolwiek dowodu na jej poparcie"; z powyższego wynika zasadność zarzutu, że działający imieniem organu, nie tylko nie pojął przedmiotu tego postępowania, ale przede wszystkim podstawowych zasad postępowania administracyjnego; skutkiem tego jest, wydanie zaskarżonej decyzji "w okolicznościach zaniechania oceny legalności i zgodności z prawem", - dla istoty sprawy każdego postępowania najważniejsze jest prawidłowe ustalenia stanu faktycznego; wskazany w zaskarżonych decyzjach stan faktyczny jest nieprawdziwy, a jego opis szczątkowy, pomijający najistotniejsze okoliczności, jakie zaistniały w zakresie utraty ważności paszportu; działanie to uchybia podstawowym zasadom obowiązującego prawa administracyjnego, bowiem organ był zobowiązany przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie własnego przekonania; narusza to zawarte w art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji z nieznanych przyczyn, - ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji, przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy (k. 65), Prokurator, działający w ramach pomocy prawnej wobec zgłoszenia udziału w sprawie (k. 57), wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Bezsporne między stronami (niepodważane także w skardze) są istotne okoliczności faktyczne sprawy: – skierowanie stosownego wniosku przez Prokuratora Rejonowego, wobec prowadzenia postępowania przygotowawczego; wniosek ten był podtrzymany przed wydaniem decyzji o unieważnieniu paszportu (pismem Prokuratora Rejonowego z 27 czerwca 2014 r.) a potwierdzony przed organem odwoławczym - pismem z 25 września 2014 r.; - wejście do obrotu decyzji organu I. instancji 30 lipca 2014 r. (wobec daty doręczania – art. 110 K.p.a.) ze skutkiem od dnia wydania – 29 lipca 2014 r. – a więc przed dniem utraty ważności paszportu – 13 sierpnia 2014 r. Wobec tych okoliczności oraz stosownych regulacji prawnych, które trafnie przytoczył organ administracji, kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe. Z uwagi na uprzednie szerokie zreferowanie stanowiska organu ponowne przytaczanie jego argumentacji byłoby zbędne. Sąd uznaje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada jedynie powtórzyć za organem, że - w myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych - wydanie decyzji o unieważnieniu organu jest obligatoryjne, gdy zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Zasadność zastosowania środka w postaci unieważnienia paszportu, co stanowi niewątpliwie określoną dolegliwość dla strony, pozostaje poza oceną organu administracji publicznej. Zasadność skierowania wniosku przez prokuratora, w kontekście uwarunkowań danej sprawy, może być kwestionowana jedynie w ramach środków służących podważeniu czynności prokuratora w ramach procedury karnej. Chybiony jest zarzut unieważnienia paszportu, który był nieważny. Decyzja organu I instancji spowodowała w ocenie Sądu wskazane w niej skutki prawne w postaci unieważnienia paszportu od dnia jej wydania – [...] lipca 2014 r. co wynika z treści art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Wobec tego unieważnienie nastąpiło z tym dniem, wobec wynikającej z treści dokumentu jego ważności, określonej na 13 sierpnia tego samego roku. Oceny, że decyzja organu I. instancji nie dotyczyła paszportu już nieważnego nie zmieniałoby także przyjęcie założenie, że momentem istotnym dla powstania skutków prawnych decyzji było tylko jej decyzji doręczenie (30 lipca 2014 r.), nie zaś dzień wydania. Z kolei organ odwoławczy - wobec faktu, że ważność paszportu i tak wygasła przed rozpatrzeniem odwołania - obowiązany był jedynie do rozważnie zasadności wydania decyzji według stanu na dzień orzekania przez organ I. instancji oraz w okresie ważności paszportu wynikającej z treści tego dokumentu. Przy przyjęciu odmiennego założenia (oceny według stanu na dzień orzekania w II. instancji) dalsze postepowanie należałoby uznać za bezprzedmiotowe – a więc uchylić decyzję organu I. instancji i umorzyć postępowanie, w myśl art. 138 §. 1 pkt 2 K.p.a. Skutkowałoby to jednak faktycznie brakiem ceny legalności orzeczenia organu I. instancji, które miało określone skutki prawne także w sferze praw strony, wobec treści art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Przyjęcie za słuszną tego rodzaju koncepcji naruszałoby więc zasadę dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako dwukrotne merytoryczne rozważenie sprawy (art. 15 K.p.a.), gdy decyzja miała już określone skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Bezzasadne są także pozostałe zarzuty skargi z następujących przyczyn: - żadne istotne fakty nie są sporne – wobec czego nie znajduje podstaw zarzut braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, - wszelkie istotne okoliczności zostały przywołane w uzasadnieniu skarżonego aktu, wobec czego chybione są zarzuty, co do wad decyzji w danym zakresie, - w kwestii ogólnego podtrzymania zarzutów odwołania należy wskazać, że organ II. instancji odniósł się do nich wyczerpująco a jego stanowisko Sąd podziela; w skardze nie sformułowano nowej argumentacji, - nie naruszono konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz niedyskryminacji; wobec wystąpienia wskazanych ustawą przesłanek (skierowanie stosowanego wniosku przez uprawniony organ) zachodziły przesłanki unieważnienia paszportu, - odniesienie się przez Sąd do szeregu stwierdzeń skargi nie jest możliwe z uwagi na ich emocjonalny, nie zaś merytoryczny charakter. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.