IV SA/Wa 2632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Generalny KOWR" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł z tytułu niezłożenia w terminie sprawozdanie kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...], zgodnie z wykazem prowadzonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przekazanym do Dyrektora Generalnego KOWR przy piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r., była zobowiązana do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego w trzecim kwartale 2018 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1155, z późn. zm. dalej: "ustawa BIO"), spółka była obowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r. lub oświadczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2e ustawy BIO, w terminie do dnia 14 listopada 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2019 r. poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie prawa, polegające na niezłożeniu w terminie sprawozdania kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r., lub stosownego oświadczenia. Spółka złożyła w dniu 6 lutego 2019 r. pismo wraz ze sprawozdaniem kwartalnym za trzeci kwartał 2018 r., a zatem ponad dwa miesiące po upływie terminu wskazanego w ustawie BIO. Nadto spółka zwróciła się z prośbą o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, wskazując, że uchybienie terminu było związane z odejściem osoby odpowiedzialnej za przygotowanie sprawozdania, która nie przekazała władzom spółki informacji dotyczącej braku złożenia przedmiotowego dokumentu. Poinformowała również, że wewnątrz spółki zostały wprowadzone odpowiednie procedury, które w przyszłości pozwolą na uniknięcie podobnej sytuacji. II.2. Dyrektor Generalny KOWR decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] nałożył na spółkę administracyjną karę pieniężną w kwocie 5.000 zł, uzasadniając, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa polegającego na nieprzekazaniu w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r. II.3. Odwołaniem z dnia 28 czerwca 2019 r. spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wskazała, że przesłane sprawozdanie kwartalne zostało sporządzone w sposób prawidłowy i zawiera wszystkie niezbędne informacje, które pozwalają organowi na uwzględnienie rzeczywistych danych dotyczących działalności gospodarczej Spółki w odniesieniu do danego kwartału, dlatego też wymierzenie kary w kwocie 5.000 zł należy uznać za bezzasadne. Zdaniem Spółki opóźnienie w złożeniu sprawozdania było nieznaczne i nie wpłynęło na realizacje obowiązków przez Dyrektora Generalnego KOWR. II.4. Organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego KOWR z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister oświadczył, że zgodnie z przepisami ustawy BIO, u podstaw których legła decyzja organu I instancji - spółka winna była przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy lub oświadczenie za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 listopada 2018 r. Przedmiotowe sprawozdanie zostało nadane w dniu 31 stycznia 2019 r., a zatem bezspornie nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego lub oświadczenia. Minister podniósł, iż spółka, prowadząc działalność gospodarczą była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań. Organ II instancji podniósł, iż przekazanie przez spółkę wymaganych informacji z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem, nie pozostaje bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, a zatem nie można było uznać naruszenia prawa przez Spółkę za znikome. Ponadto, Minister zwrócił uwagę na to, że sprawozdanie zostało dostarczone przez spółkę, po wszczęciu przez organ działań mających na celu ustalenie podmiotów obowiązanych do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego w trzecim kwartale 2018 r. oraz jeden dzień przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie spółka usprawiedliwiła niezachowanie przewidzianego w ustawie BIO terminu do złożenia sprawozdania zmianami organizacyjnymi w spółce (osoba odpowiedzialna za sporządzenie sprawozdania opuściła przedsiębiorcę nie przekazując obowiązków, o czym nie poinformowała zarządu), co w ocenie Ministra nie stanowi okoliczności, która wyłączałaby odpowiedzialność spółki. III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Ministra z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]spółka reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła organowi II instancji naruszenie: (i) art. 30 ust. 2b ustawy BIO poprzez uznanie, że skarżąca naruszyła przepisy skutkujące obowiązkiem nałożenia na nią kary pieniężnej, pomimo że spółka należycie wywiązuje się ze wszystkich swoich obowiązków i przedłożyła organowi wszelkie wymagane prawem informacje, o których mowa w ww. przepisie; (ii) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż finalnie skarżąca przekazała przedmiotowe sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2b ustawy BIO za trzeci kwartał 2018 r., zaś Dyrektor Generalny KOWR dysponował wszystkimi danymi podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy, w efekcie czego wagę rozpatrywanego naruszenia należało zakwalifikować jako znikome; (iii) art. 189d k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności określonych w tej normie prawnej będących obligatoryjnymi dyrektywami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż celem ustawodawcy nie jest i nie było karanie przedsiębiorców za zwykłe omyłki, które przy prowadzeniu działalności zawsze mogą się zdarzyć, jak również nieterminowe realizowanie pewnych wynikających z ustawy obowiązków. Jednocześnie obowiązująca zasada proporcjonalności nakazuje użycie organom państwowym jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Surowość kary wymierzonej przez organy administracyjne nie może być nieproporcjonalne do przewinienia, którego kara dotyczy. W ocenie pełnomocnika skarżącej już te kwestie przesądzają, iż organ winien odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż opóźnienie w złożeniu sprawozdania kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy nie spowodowało żadnych uszczupleń należności publicznoprawnych, zaś przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie skarżąca sprawozdanie złożyła - wymierzenie kary w żaden sposób nie przyczyniło się zatem do przymuszenia spółki do wywiązania się z ciążących na niej obowiązków. Pełnomocnik dodał także, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca poprzez poczynione uchybienie, w żaden sposób nie wpisała się do kategorii działań i podmiotów celowo dążących do wprowadzania w błąd organów państwowych lub lekceważących ciążące na nich obowiązki. Skarżąca dopuściła się drobnego przewinienia i jeszcze przed wymierzeniem jej kary przez Dyrektora Generalnego KOWR swoje niedopatrzenie naprawiła, dosyłając właściwe sprawozdanie. Przewinienie to nie utrudniło przy tym realizacji przez organ I instancji jakichkolwiek ciążących na nim obowiązków, jak i nie było skierowane na uszczuplenie należnych państwu danin. Pełnomocnik konkludując oświadczył, że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie prawa nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie, a tym samym nie sposób zgodzić się z organami obydwu instancji, iż nie ma ono cech znikomości. Jednocześnie skarżąca przesłała wymagane prawem sprawozdanie, w efekcie czego został przywrócony stan zgodny z prawem, co z kolei świadczy o zaprzestaniu przez skarżącą naruszeń prawa. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy BIO, podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy, jest to każdy podmiot, w tym mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonujący, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który: (i) rozporządza nimi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych lub (ii) zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2019, poz. 864). Natomiast w świetle art. 30 ust. 2b ustawy BIO, podmiot realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale dokonały samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach, lub dokonały rozporządzenia tymi biokomponentami lub zużyły je na potrzeby własne, są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych, sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące: (i) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów; (ii) dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów; (iii) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów, które w danym kwartale zostały rozporządzone lub zużyte na potrzeby własne. W przypadku gdy podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy, który w danym kwartale nie dokonał ww. czynności, zgodnie z art. 30 ust. 2e ustawy BIO jest obowiązany do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR oświadczenia o niewykonaniu tych czynności. IV.3. W świetle przytoczonych w toku postepowania okoliczności oraz wskazanych wyżej przepisów prawa, należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż w sprawie nie było okolicznością sporną, ze Spółka jest podmiotem realizującym Narodowy Cel wskaźnikowy, co za tym idzie uznaje, iż była zobligowana do przekazania Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel wskaźnikowy lub oświadczenie za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 listopada 2018 r. Przedmiotowe sprawozdanie zostało złożone w dniu 6 lutego 2019 r. (data nadania w placówce Poczty Polskiej 31 stycznia 2019 r.), tj. ponad dwa miesiące po upływie terminu wskazanego w ustawie BIO (75 dni opóźnienia). Spółka uchybiając terminowi na złożenie stosownej dokumentacji, naraziła się na wymierzenie kary pieniężnej, czego w prezentowanym przez nią stanowisku nie kwestionuje - uznając jednocześnie zasadność wymierzonej kary. IV.4. Kwestią sporną w ocenie Sądu, jest to, czy organy administracji publicznej mogły odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Spółki, doszło do naruszenia przez organy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a. poprzez uznanie, iż waga naruszenia art. 30 ust. 2b ustawy BIO nie była znikoma. Sąd nie podziela w tym zakresie zarzutów skargi. Przede wszystkim trzeba podkreślić, albowiem zagadnienie to budzi kontrowersje, że Sąd w niniejszym składzie przyjmuje, iż przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" zawarta w art. 189f § 1 pkt 1 in fine k.p.a. jest spełniona również w przypadku złożenia deklaracji (sprawozdania) po terminie, a przed wymierzeniem kary (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., IV SA/Wa 1081/19, CBOSA). Innymi słowy, za dopuszczalne należy co do zasady uznać zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Następnie trzeba przypomnieć, że wymierzenie kary za niezłożenie w terminie sprawozdanie kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy jest obowiązkiem organu. W szczególności, rozstrzygnięcia w tej kwestii nie pozostawiono uznaniu administracyjnemu organu (zob. art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 2 i 9 ustawy o BIO). Przewidziana w powołanym art. 189f § pkt 1 k.p.a. instytucja odstąpienia od obowiązku wymierzenia kary administracyjnej ma zatem wyjątku od zasady i nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd podziela stanowiska Ministra, że nie można uznać, iż waga naruszenia prawa przez Spółkę była znikoma. Okres zwłoki w nadesłaniu sprawozdania wynosił ponad 70 dni. Okolicznością wyłączająca odpowiedzialność Spółki nie jest również to, że opóźnienie było wynikiem zaniedbania pracownika, który zakończył pracę w Spółce. Skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na szczególnym rynku regulowanym i obowiązki sprawozdawcze związane z obrotem biopaliwami powinny być przez nią szczególnie skrupulatnie przestrzegane. Uzupełniająco trzeba też zauważyć, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji, informacje przekazywane przez podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 4a ww. ustawy Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów i przekazuje go ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału. Sąd podziela stanowisko organów, że opóźnienie o 75 dni nie pozostawało bez wpływu na terminowość prac i obowiązki sprawozdawcze innych organów państwowych i znacznie utrudniły funkcjonowanie administracji publicznej. Nadto, w ocenie Sądu nie mogły znaleźć tutaj również zastosowania przesłanki wskazane w art. 189d k.p.a., takie jak waga i okoliczności naruszenia. Kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, za samo naruszenie omawianego za samo naruszenie omawianego obowiązku, bez względu na faktyczne skutki tego naruszenia, czy czas trwania tego naruszenia została określona w sposób sztywny. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie możliwości miarkowania tej kwoty przez organy administracji publicznej, poprzez nie pozostawienie swoistych "widełek", które organ mógłby wykorzystać przy ocenie stopnia zawinienia strony. Charakter kary pełni funkcję dyscyplinującą przedsiębiorcę do działań zgodnych z wymogami art. 30 ust. 2b ustawy BIO. Wbrew zarzutom skargi należyta staranność przedsiębiorcy obejmuje również nadzór nad swoimi pracownikami w zakresie terminowości wykonywania przez nich obowiązków ustawowych przez spółkę i odpowiednio szybką reakcję w przypadku dłuższej nieobecności danego pracownika. Raz jeszcze wypada zaakcentować, że od podmiotu prawa handlowego oczekuje się profesjonalnego wywiązywania się ze swoich obowiązków sprawozdawczych, które przecież również w drodze innych przepisów są na tego typu podmioty nakładane. Dotyczy to zwłaszcza działalności na rynku regulowanym, gdzie surowe obowiązki sprawozdawcze nalezą do istoty tego rodzaju działalności. Reasumując, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ miał możliwość miarkowania powyższej kary pieniężnej uwzględniając przesłanki z art. 189d k.p.a. Końcowo tylko należy wspomnieć, odnosząc się do twierdzenia Spółki, że "należycie wywiązuje się ze wszystkich swoich obowiązków", że Sądowi z urzędu jest wiadome, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 listopada 2019 r. (VI SA/Wa 1440/19) oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 25 października 2017 r. (IV SA/Wa 2793/17) WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zanieczyszczenie środowiska morskiego ze statku "[...]" w dniu 8 marca 2017r. w rejonie nabrzeża [...] w porcie [...] . Zgłoszone zatem w skardze twierdzenie wydaje się nie w pełni odpowiadać stanowi faktycznemu. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.