IV SA/Wa 2633/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na Radę Gminy S. w przedmiocie uchylenia protokołu nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ze wspólnego posiedzenia Stałych Komisji Rady Gminy S. w zakresie dobrowolnych wpłat za przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 17 października 2013 r. D. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Radę Gminy S. w przedmiocie uchylenia aktu prawa miejscowego w postaci protokołu nr . z dnia [...] listopada 2007 r. ze wspólnego posiedzenia Stałych Komisji Rady Gminy S. w zakresie zwiększenia dobrowolnych wpłat mieszkańców za przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, i coroczne aktualizowanie stawek tych wpłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przedmiotowej skardze skarżący domaga się uchylenia aktu prawa miejscowego w postaci protokołu nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ze wspólnego posiedzenia Stałych Komisji Rady Gminy S. w zakresie zwiększenia dobrowolnych wpłat mieszkańców za przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, i coroczne aktualizowanie stawek tych wpłat, który to protokół Stałej Komisji nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 powołanej ustawy, bowiem wniesiona skarga nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga o uchylenie protokołu stałej komisji rady gminy nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że czynności w nim wymienione muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść powołanego przepisu wskazuje, że czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu i czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, LEX nr 125767). Wyjaśnić należy, że stała komisja rady gminy nie jest ani organem stanowiącym, ani organem wykonawczym gminy, wobec tego nie może ani uchwalać aktów prawa miejscowego, ani wydawać aktów administracyjnych, bowiem w świetle art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 tej ustawy), zaś organem wykonawczym gminy jest wójt (art. 26 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje te podlegają radzie gminy. W niniejszej sprawie zaskarżony protokół z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] ze wspólnego posiedzenia Stałych Komisji Rady Gminy S. w zakresie zwiększenia dobrowolnych wpłat mieszkańców za przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, i coroczne aktualizowanie stawek tych wpłat, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem, uchwałą, inną czynnością z zakresu administracji publicznej) wobec czego nie można go zaskarżyć do sądu administracyjnego. Jednocześnie podnieść należy, że nałożenie przez Gminę na mieszkańców tego rodzaju obowiązku powinno nastąpić w drodze indywidualnej decyzji skierowanej do ściśle określonego podmiotu zobowiązanego do udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianego w dziale III, rozdziale 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się – zgodnie z art. 143 ust. 2 tej ustawy – budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do treści art. 144 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich ciąży na właścicielach nieruchomości, a także na użytkownikach wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Nałożenie na mieszkańców protokołem stałej komisji obowiązku – nawet dobrowolnego – ponoszenia opłat adiacenckich jest niedopuszczalne, gdyż obowiązki te nałożone zostały bez podstawy prawnej. W konsekwencji skoro zaskarżony protokół stałej komisji nie stanowi żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.