IV SA/Wa 2647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na wyższe stanowisko w służbie cywilnej odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2005 r. A. S. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej o niezwłoczne podpisanie decyzji przenoszącej go z Ministerstwa Skarbu Państwa do Ministerstwa Zdrowia na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego, na które został wyłoniony w drodze konkursu. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Szef Służby Cywilnej poinformował skarżącego o tym, że odmawia przeniesienia go na powyższe stanowisko. W uzasadnieniu podał, że A. S. został oskarżony o czyn z art. 226 § 1 Kodeksu karnego, a rozpoznający sprawę Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia VII Wydział Karny warunkowo umorzył postępowanie. W ocenie organu, skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, której wymaga się od wszystkich członków korpusu służby cywilnej, zgodnie z ustawą o służbie cywilnej. W dniu 26 lipca 2005 r. A. S. sformułował do Szefa Służby Cywilnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się niezwłocznego wydania decyzji przenoszącej go na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego w Ministerstwie Zdrowia. Szef Służby Cywilnej pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] podtrzymał swoją odmowę przeniesienia, albowiem, jak podał, skarżący nie przedstawił żadnych nowych argumentów. Powyższe pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r. stały się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych między innymi w ministerstwach. Z kolei według art. 3 tej ustawy, członkiem korpusu służby cywilnej może być albo pracownik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie (pkt 1), albo urzędnik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie (pkt 2). A. S. wygrał postępowanie konkursowe na wyższe stanowisko w służbie cywilnej (na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego w Ministerstwie Zdrowia), będąc członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej. Skarżący swoje roszczenia wobec Szefa Służby Cywilnej wyprowadza z treści przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Stosownie do jego brzmienia, członka korpusu służby cywilnej (a więc zarówno pracownika, jak i urzędnika), który został wyłoniony w drodze konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia przysługującego na tym stanowisku. Koniecznym zatem staje się ustalenie, czym jest owo przeniesienie. Kwestia ta ma decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi zważywszy, że w sprawie chodzi o roszczenie członka korpusu służby cywilnej, który nie jest urzędnikiem służby cywilnej. Według treści art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Użyta przez ustawodawcę w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej imperatywna forma czasownika "przenosi" mogłaby wskazywać na istnienie obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w pierwszej kolejności zajął się więc badaniem skargi ze szczególnym uwzględnieniem przepisów regulujących problematykę mianowania w służbie cywilnej. Tematyka dotycząca mianowania w służbie cywilnej zawarta została w przepisach od art. 28 do art. 40 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika, że pracownikiem mianowanym w służbie cywilnej można zostać w sposób dwojaki. Poprzez uzyskanie dyplomu Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (jeśli absolwent złoży wniosek o mianowanie) i wskutek uzyskania odpowiedniej liczby punktów (uprawniającej do mianowania) w tzw. postępowaniu kwalifikacyjnym dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie, przeprowadzanym corocznie przez Szefa Służby Cywilnej, w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Art. 42 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą o wyższe stanowisko w służbie cywilnej może ubiegać się urzędnik służby cywilnej (pracownik mianowany). Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady. Jeżeli w wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 (m. in. zastępcy dyrektora departamentu w ministerstwie), nie zostanie wyłoniony kandydat spośród urzędników służby cywilnej, do udziału w następnym konkursie na to stanowisko dopuszcza się osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej (ust. 2). Szef Służby Cywilnej może również wyrazić zgodę na dopuszczenie osób nie będących urzędnikami służby cywilnej do konkursu na stanowiska, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3, jeżeli do pracy na tych stanowiskach niezbędne są szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Treść tych przepisów nie wskazuje jednak, by intencją ustawodawcy było tworzenie innego sposobu uzyskiwania aktu mianowania w służbie cywilnej. Przyjmując bowiem odmienny punkt widzenia, należałoby uznać za zbędną zasadę wyrażoną w art. 42 ust. 1 ustawy. Gdyby ustawodawcy chodziło o stworzenie innego (alternatywnego) trybu uzyskiwania aktu mianowania w służbie cywilnej, z pewnością dałby temu wyraz, używając w przepisie art. 48 ust. 2 cyt. ustawy słowa "mianuje". Zdaniem Sądu, ustawodawca celowo używa wyrażenia "przenosi", gdyż przeniesienie to może również dotyczyć osoby już mianowanej (rzeczony przepis mówi o przeniesieniu członka korpusu służby cywilnej), ale przeniesienie to nie ma charakteru mianowania, ani też powołania, o którym mowa w art. 5 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trudno również w tym zakresie doszukiwać się w przepisach ustawy o służbie cywilnej analogii do przepisów innych pragmatyk służbowych. Analiza ustawy o służbie cywilnej prowadzi do wniosku, że przepisy dotyczące mianowania w służbie cywilnej służą realizacji generalnej zasady, która legła u podstaw tworzenia tej regulacji, a mianowicie, że akt mianowania w służbie cywilnej uzyskują jedynie absolwenci KSAP i osoby, które w postępowaniu kwalifikacyjnym otrzymały optymalną liczbę punktów, uprawniającą do mianowania, w ramach corocznych limitów budżetowych. W tym miejscu należy wyraźnie rozróżnić postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej, które zmierza do mianowania, od postępowania konkursowego, które służy obsadzaniu wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Dopuszczenie do udziału w konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej osoby nie będącej urzędnikiem służby cywilnej (w trybie art. 42 ust. 2 ustawy) nie oznacza, że osoba taka, gdy wygra postępowanie konkursowe, nabywa roszczenie o mianowanie w służbie cywilnej, albowiem zmierzałoby to do obchodzenia przepisów ustawy o służbie cywilnej, regulujących problematykę mianowania, o czym była mowa wcześniej. Powyższe wskazuje zatem, że wynik badania dopuszczalności skargi w świetle art. 5 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest negatywny, a to z kolei przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie jest możliwa kontrola sądowoadministracyjna objętych skargą pism Szefa Służby Cywilnej (ani co do meritum, ani co do formy). W odróżnieniu od przeniesień służbowych, o których mowa w art. 51, art. 54 i w przypadku określonym w art. 55 ustawy o służbie cywilnej, podlegających kontroli w administracyjnym toku instancji (art. 56 ust. 1 ustawy), przeniesienie uregulowane w art. 48 ust. 2 nie ma charakteru decyzji, albowiem w istocie chodzi o "skonsumowanie" wyniku konkursu, czyli wdrożenie ustaleń konkursowych na płaszczyznę zatrudnieniową. Taka konstrukcja z kolei może sugerować, że omawiane przeniesienie winno nastąpić w drodze innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd analizował sprawę również w tym aspekcie. O ile akt ten byłby aktem organu administracji publicznej (organu właściwego w sprawach służby cywilnej) i dotyczyłby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jednak brak by mu było jednej z podstawowych cech, jakie go identyfikują, a mianowicie cechy zewnętrzności. Wszak przeniesienie to odbywa się w ramach służby cywilnej (przenoszony jest bowiem członek korpusu służby cywilnej), co z drugiej strony uwidacznia istniejącą podległość służbową, która mocą art. 5 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również została wykluczona z katalogu spraw, podlegających właściwości sądu administracyjnego. Sytuacja jest podobna, gdy chodzi o czynność, o której mowa w przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, przeniesienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, jest niczym innym, tylko obsadzeniem na wakującym stanowisku członka korpusu służby cywilnej, który wygrał postępowanie konkursowe. O ile od wyniku postępowania konkursowego, które jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, ustawodawca zapewnił jego uczestnikom możliwość złożenia odwołania do Szefa Służby Cywilnej (rozpoznanie odwołania, jako indywidualnej sprawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, która – po wyczerpaniu środków zaskarżenia – podlega kontroli sądu administracyjnego), to jednak w przypadku przeniesienia (obsadzenia) na wakujące stanowisko, bądź też nieobsadzenia stanowiska, nie przewidziano środków kontroli w administracyjnym toku instancji. Przeniesienie to dotyczy sfery stosunku zatrudnienia członka korpusu służby cywilnej, a dokładnie zmian w tym stosunku, jakie mają nastąpić na skutek ustaleń konkursowych. Dotychczasowy stosunek pracy, czy to na podstawie umowy o pracę, czy też aktu mianowania, ulega odpowiedniej – właściwej co do warunków obejmowanego (obsadzanego) stanowiska – modyfikacji. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nakładając na Szefa Służby Cywilnej obowiązek przeniesienia osoby wyłonionej na stanowisko w drodze konkursu równocześnie przyznaje tej osobie uprawnienie do ubiegania się o dokonanie takiej czynności. W jej wyniku następuje modyfikacja dotychczasowego stosunku pracy. Podkreślenia wymaga fakt, iż w art. 48 ustawy o służbie cywilnej, jak również w żadnym innym przepisie tej ustawy nie przewidziano środków odwoławczych dla osoby, która konkurs wygrała, a której nie przeniesiono na przewidywane dla niej stanowisko. Regulacja taka pozwala na przyjęcie, iż ma tu zastosowanie przepis art. 7 ustawy o służbie cywilnej, stanowiący, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu, nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, a sprawy o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Roszczenia z tego zakresu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Odmienne uregulowanie przewidywała pierwotnie ustawa o służbie cywilnej w art. 56 ust. 3, poddając kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje Prezesa Rady Ministrów wydane w sprawach przeniesienia urzędników służby cywilnej, w przypadkach określonych w art. 51, art. 54 i art. 55 ustawy. W przepisach tych ustawodawca dla czynności Szefa Służby Cywilnej użył wprawdzie tego samego określenia "przenosi", lecz w art. 56 ust. 1 ustawy przewidział formę decyzji, od której urzędnikowi przysługiwało odwołanie do Prezesa Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji (ust. 2), zaś we wspomnianym wcześniej ust. 3 poddał wydane w tym trybie decyzje kontroli sądu administracyjnego. Nie można pominąć również zmiany stanu prawnego dokonanego przez art. 59 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), którym skreślono przepis art. 56 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej. Z dniem 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne przestały być właściwe nawet do rozpoznawania spraw z zakresu zmiany stosunków pracy urzędników służby cywilnej, a więc osób w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej zatrudnionych na podstawie mianowania. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie stanowi podstawy do wydania decyzji, ani podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Akcentując brak środków odwołania od pozytywnego wyniku konkursu, Sąd wyprowadził z powyższych rozważań wniosek o przynależności tego stadium postępowania do sfery prawa pracy. Chodzi bowiem o przekształcenie stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, który na skutek "przeniesienia" dokonanego przez Szefa Służby Cywilnej ulega modyfikacji. Brak w takim przekształceniu elementu publicznoprawnego sprawia, iż roszczenie wynikające z takiego stosunku nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.