IV SA/Wa 2648/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Patrycja Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Starosty C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 września 2023 r. nr DKO-WOK.401.353.2023.pn w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Starosty C. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzja z dnia 7 września 2023 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ), po rozpatrzeniu odwołania Starosty Powiatu C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieutworzenie w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami, zgodnie z art. 24a ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zebrano jednoznaczne dowody potwierdzające, że strona wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach, nie utworzyła miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w załączniku nr 1, w tabeli w pozycji nr 1, wskazano jako wyznaczone miejsce w województwie [...] spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów: Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych [...], zlokalizowaną w powiecie [...], gminie [...] zarządzaną przez Zakład Zagospodarowania Odpadów [...] sp. z o.o. GIOŚ stwierdził, że przepisy prawa oraz treść uchwały obligowały stronę do utworzenia w terminie do 28 lipca 2019 r. we wskazanej powyżej lokalizacji miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Strona nie dopełniając tego obowiązku naraziła się na sankcję określoną w art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach. Organ II instancji uznał, iż kara w wysokości 10 000 zł jest adekwatna do popełnionego uchybienia. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona dopuściła się naruszenia, które stanowiło realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego, ze względu na brak zapewnienia miejsca magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów w miejscu do tego wyznaczonym. GIOŚ wskazał również, że przenalizował możliwość zastosowania art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) umożliwiający odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Uznał jednak, że naruszenie popełnione przez stronę, polegające na nieutworzeniu miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów w RIPOK [...], pomimo obowiązku określonego w art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Strona uniemożliwiła bowiem organom kontrolnym zatrzymanie transportów odpadów realizowanych niezgodnie z przepisami prawa i skierowanie ich do miejsca spełniającego wymagania dla postoju odpadów, co mogło prowadzić do fatalnych w skutkach sytuacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a ponadto niewywiązanie z powyższego obowiązku jest niezgodne z prawem. Zdaniem GIOŚ, nie było możliwe również stwierdzenie zaprzestania naruszania prawa. Tym samym nie zaszły łącznie przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego nie znalazły zastosowania również przepisy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. umożliwiające fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniósł Starosta C. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 107 § 1 pkt 3 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na wadliwym oznaczeniu strony postępowania administracyjnego poprzez wskazanie adresata decyzji "Starosta C." podczas gdy stroną postępowania administracyjnego może być osoba fizyczna (M. S. jako pełniący obowiązki Starosty C. w dacie stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach) lub osoba prawna (Powiat C., jako osoba prawna odpowiedzialna za działania organu ochrony środowiska jakim jest starosta), co w konsekwencji stanowi przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; - art. 2, art. 7 oraz art. 86 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej na stwierdzeniu deliktu administracyjnego opartego na okolicznościach, na które osoba fizyczna pełniąca funkcję organu administracji publicznej, pomimo dopełnienia należytej staranności, działając na podstawie i w granicach przepisów prawa nie ma posiadała realnego wpływu, a także władczego oddziaływania, co w konsekwencji prowadzi do quasi karnej odpowiedzialności bez zawinienia za sam fakt zaistnienia określonego stanu faktycznego; - art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 w związku z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2, a także art. 189d pkt 7 k.p.a., polegające na niezastosowaniu wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe stwierdzenie zaprzestania naruszenia prawa ani usunięcia tychże naruszeń i poprzestanie na pouczeniu w przypadku przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających usunięcia stanu naruszenia prawa, a także brak zbadania warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana w przypadku uznania, że adresatem sankcji administracyjnej jest osoba fizyczna pełniąca obowiązki Starosty C. w dacie stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o ich uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że prawidłowa wykładnia art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach nie odnosi podmiotu karanego czyli starosty do osoby pełniącej tę funkcję w dacie stwierdzenia naruszenia, lecz do organu administracji publicznej, za którego działania odpowiada osoba prawna czyli Powiat C.. W tej sytuacji, postępowanie od samego wszczęcia skierowane było przeciwko niewłaściwej osobie – M. S., gdyż stroną tego postępowania powinien być Powiat C.. Z tych względów, przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a., uzasadnione jest również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję organu odwoławczego. Starosta C. działając na podstawie i w granicach obowiązującego prawa jako organ administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP) nie został wyposażony w instrumenty prawne pozwalające mu wykonać w określonym, stosunkowo krótkim terminie, uchwałę Sejmiku Województwa, przeciwko której oponował. Ponadto obowiązek nie został skonstruowany w taki sposób, że Starosta miał utworzyć w terminie 6 miesięcy miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów, lecz miał je utworzyć w miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami. Skoro miejsce to było własnością osoby trzeciej, bez zgody tej osoby, jedyną drogą wykonania uchwały Sejmiku mogło być wywłaszczenie na cele publiczne, a zatem długotrwała procedura administracyjna niemożliwa w sposób realny do uzyskania waloru prawomocności decyzji wywłaszczeniowej w zakreślonym ustawowo terminie. W ocenie skarżącego, po ustaleniu, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., organ II instancji miał obowiązek rozważenia możliwości zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. pod kątem, ustalenia, czy tylko wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej pozwoli na spełnienie celów jakim jest jednak doprowadzenie do utworzenia miejsca do magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących warunków osobistych strony będącej osobą fizyczną, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna (art. 189d pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Usprawiedliwiony okazał się pierwszy zarzut podniesiony w skardze polegający na wadliwym oznaczeniu strony postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). W świetle art. 24a ust. 4 tej ustawy, starosta w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest obowiązany do utworzenia miejsca, przeznaczonego na postój zatrzymanych pojazdów z odpadami. Jeżeli tego nie uczyni to na podstawie art. 195a ustawy podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 10 000 do 100 000 zł. W orzecznictwie wskazuje się, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym (art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu (art. 26 ust. 1 i 2). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 6). Choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (uchwała z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15). Z powyższego wynika, że starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Jednocześnie ustawy szczególne nakładają na starostów – czy to w zakresie zadań samorządowych czy też jako na reprezentantów Skarbu Państwa dodatkowe obowiązki. Jednakże ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Przykładem takiej sprawy jest obowiązek nałożony art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach. Skoro na podstawie tego przepisu podmiotem zobowiązanym jest starosta tylko na taki podmiot może zostać nałożona kara o jakiej mowa w 195a tej ustawy. W niniejszej sprawie zaś, co wprost wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r., adresatem kary pieniężnej uczyniono "Pana M. S.o, Starostę Powiatu C.". Takie określenie podmiotu ukaranego należy uznać za nieprecyzyjne i tym samym za wadliwe. Karę pieniężną nie nałożono bowiem na podmiot zobowiązany czyli wyłącznie na starostę lecz na oznaczonego z imienia i nazwiska piastuna funkcji organu. Zauważyć należy, że w pierwszej kolejności jako podmiot, na który nałożono administracyjną karę pieniężną został wymieniony M. S., a dopiero po przecinku Starosta Powiatu C.. Jak wynika z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. jednym z elementów składowych decyzji jest oznaczenie strony. Decyzja organu administracji publicznej ma nie tylko konkretyzować nakładany obowiązek lub uprawnienie ale również konkretyzować samą stronę w taki sposób, by nie było żadnych wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego czy uprawnionego. Kwestii tej nie można też domniemywać z treści uzasadnienia aktu organu administracji publicznej. Skoro przepis prawa materialnego wprost wskazuje podmiot na jaki może zostać nałożona administracyjna kara pieniężna, to organ orzekający w tym zakresie nie jest uprawniony do jakiejkolwiek modyfikacji adresata tego obowiązku. Ten jest bowiem wprost określony i jeżeli ustawa wskazuje, że ma to być starosta to chodzi o wyodrębniony funkcjonalne organ samorządowy szczebla powiatowego a nie piastuna tej funkcji. Generalnie bowiem stanowiska w samorządzie terytorialnym są kadencyjne i może okazać się, że osoba fizyczna wprost wskazana w treści decyzji w dniu jej wydania już funkcji piastuna organu nie pełni. Ponadto takie sformułowanie, jakie zawarł organ I instancji w rozstrzygnięciu budzi wątpliwości, kto faktycznie jest stroną takiego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy podkreślić, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Tymczasem sposób oznaczenia przez organ podmiotu zobowiązanego powoduje, że za stronę postępowania mógłby zostać uznany wymieniony z imienia i nazwiska M. S. i mimo, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach przymiot strony przysługuje wyłącznie staroście. Powodować to mogło, z uwagi na brak konsekwencji w działaniu organów i mylne utożsamianie strony postępowania, np. konieczność przyznania legitymacji skargowej nie tylko Staroście C., ale również M. S., zwłaszcza, że decyzję organu I instancji doręczono pełnomocnikowi Starosty (adwokatowi) jak również wymienionemu z imienia i nazwiska M. S.. Ponadto takie określenie podmiotu zobowiązanego może powodować trudności związane z wykonaniem decyzji, gdyż sugeruje, że imiennie wskazany starosta ponosi odpowiedzialność za zobowiązania osoby prawnej, której jest wyodrębnionym funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego organem. Należy także zwrócić uwagę, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania jak również jej niewykonalność uznawane są w k.p.a. jako kwalifikowane wady takiej decyzji skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 i 5). Mimo, że stwierdzenia nieważności zaskarżonych w sprawie decyzji domagał się wnoszący skargę, Sąd uznał jednak, że nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, lecz jedynie naruszeniem zwykłym. Zaskarżonej decyzji nie skierowano bowiem do podmiotu nie będącego stroną, lecz w sposób nieprecyzyjny określono adresata obowiązku. Nie można również jednoznacznie stwierdzić, że jest ona aktualnie niewykonalna. Trafnie podniesiono w skardze, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł w istocie nieprawidłowego oznaczenia strony w decyzji organu I instancji i nie dokonał walidacji tego naruszenia. Wydając rozstrzygnięcie o treści "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" w istocie zaakceptował tą wadliwość. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe zarzuty podniesione w skardze należy przede wszystkim stwierdzić, że obowiązek utworzenie przez Starostę, w terminie 6 miesięcy, miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, był już przedmiotem prawomocnej oceny sądu wojewódzkiego. Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. II SA/Gd 268/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Zakładu Gospodarowania Odpadów [...] Sp. z o. o. z siedzibą w C. na uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 r. - w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. Skarga kasacyjna od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2351/21). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA podał, że niewątpliwie z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale - poprzez zaopiniowanie - starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Zwrócono uwagę, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie kierował się zgodą podmiotów dysponujących miejscami spełniającymi warunki do utworzenia miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów, lecz kryteriami obiektywnymi takimi jak m.in. istniejąca infrastruktura, ponoszenie jak najmniejszych nakładów utworzenia i możliwości utworzenia miejsc w ustawowym terminie bez narażania starostów na ponoszenie administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto jak wynika z protokołu niniejszej rozprawy, finalnie skarżący Starosta podpisał umowę ze spółką [...] i obecnie miejsce magazynowania odpadów, utworzone na podstawie art. 24a ustawy o odpadach funkcjonuje. Tym samym upadła narracja strony skarżącej, wyrażona w uzasadnieniu skargi, że jedyną drogą wykonania uchwały Sejmiku mogło być wywłaszczenie na cele publiczne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 189f § 2 i 3, 189a § 1 i 2, a także 189d pkt 7 k.p.a. czyli przepisów dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, należy zauważyć, że w zaskarżonych decyzjach organy szczegółowo wyjaśniły, dlaczego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej odnoszą je jednak do naruszeń starosty. Natomiast w przypadku kar administracyjnych nakładanych na osoby fizyczne, w świetle art. 189d pkt 7 k.p.a., organ bierze pod uwagę warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Wobec tego, gdyby w niniejszej sprawie jako podmiot ukarany przyjąć M. S., co można wyinterpretować z treści rozstrzygnięcia, to lege artis również jego sytuacja majątkowa powinna być przedmiotem oceny organów. Jednakże jak już wcześniej wyjaśniono, podmiotem, na który mogła zostać nałożona kara w niniejszej sprawie jest starosta, a nie osoba pełniąca funkcje piastuna organu. Mając na uwadze, że sprawa wraca do organów (po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku), organy, oprócz prawidłowego oznaczenia podmiotu zobowiązanego, obowiązane będą również do ponownej oceny m.in. odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, lub udzielania ulgi w jej wykonaniu (dział IVa k.p.a.). Kwestia ta będzie ponownie przedmiotem oceny organów z uwzględnieniem całokształtu sprawy. Bez prawidłowo ustalonego podmiotu zobowiązanego Sąd nie może oceniać, czy organy prawidłowo oceniły istnienie braku przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189d i następnych k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że niejednoznacznie wskazanie podmiotu ukaranego stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Na koszty złożyły się: wpis od skargi 400 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej 1800 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.