IV SA/Wa 2650/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant spec. Patrycja Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg M.K. i Prokuratora Rejonowego G. w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 września 2023 r. nr DI-420/1034/2021/ip w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 19 września 2023 r., Nr DI-420/1034/2021/ip Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P. jako bezprzedmiotowe i orzekł o odmowie wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P., jako powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, w zakresie prac związanych z przeładunkiem, rozdrabnianiemi przesiewaniem węgla oraz przeładunkiem sypkich materiałów budowlanych w porze nocnej, tj. w godzinach między 22.00 a 6.00, na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] września 2019 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał działalność Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P., w zakresie prac związanych z przeładunkiem, rozdrabnianiem i przesiewaniem węgla oraz przeładunkiem sypkich materiałów budowlanych, prowadzoną w porze nocnej, tj. w godzinach między 22.00 a 6.00, na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Organ II instancji (dalej: GIOŚ) po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchylił decyzję [...] WIOŚ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując w szczególności: wyjaśnić powody i podstawy, na których zastosował wobec Spółki sankcję w postaci wstrzymania działalności w trybie wynikającym z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; zgromadzić dodatkowy materiał dowodowy w zakresie emisji hałasu poprzez przeprowadzenie stosownych pomiarów, pozwalających na zweryfikowanie, czy stwierdzone, przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter jednorazowy czy powtarzalny; ujęcie w decyzji brakujących wymaganych przepisami prawa elementów, tj. termin wstrzymania działalności oraz rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją Nr [...] z 16 czerwca 2021 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P., powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, w zakresie prac związanych z przeładunkiem, rozdrabnianiem i przesiewaniem węgla oraz przeładunkiem sypkich materiałów budowlanych w porze nocnej, tj. w godzinach między 22.00 a 6.00, na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w P., zwanej dalej "Spółką". [...] WIOŚ uznał, że z przeprowadzonych w ramach kontroli pomiarów dźwięku przenikającego do środowiska w dniach 22.10-29.10.2020 r., wynika że równoważny poziom dźwięku A w punkcie pomiarowym nr 1 wyniósł: 48,9dB, w punkcie pomiarowym nr 2 wyniósł: 50,4dB. Otrzymana wartość w punkcie pomiarowym nr 2 stanowi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dnia tj. wartości 50dB o 0,4dB. Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 17 września 2019 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2020 (M. P. z 2019 r. poz. 938), jednostkowe stawki kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zawarte w załączniku do obwieszczenia, zaczynają się od przekroczenia 1 dB. Wobec powyższego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu o 0,4 dB nie jest sankcjonowane. Kontrola nie wykazała przekroczeń hałasu w porze nocy. Organ także wskazał, że Spółka zobowiązana jest do wykonywania okresowych badań hałasu z częstotliwością raz na dwa lata. W posiadanej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia 27.08.2019 r. znak WOŚ.6241.00003.2019, nie zostały zapisane żadne dodatkowe obowiązki w tym zakresie. [...] WIOŚ wyjaśnił także, że oględzin terenu prowadzonej działalności dokonano w dniach 26.01.2021 r., 10.02.2021 r., 18.02.2021 r., zaś interwencje WIOŚ w porze nocnej a także kontrola przeprowadzona w dniach 22.10.2020 r. - 11.12.2020 r., były przeprowadzane bez zapowiedzi. W konsekwencji powyższych ustaleń organ uznał, że Spółka nie naruszyła zapisów posiadanej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu na teren objęty ochrony akustyczną - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w okresie nocy, a przekroczenie w okresie dnia uznał za niewielkie. W praktyce natomiast, główną wskazówką dla dokonania oceny w zakresie zarówno skali pogorszenia stanu środowiska, jak też szkodliwości określonych oddziaływań, są standardy emisyjne, jako że ustalane są co do zasady mając na uwadze potrzebę ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc także na zdrowie ludzi. Jeśli prawodawca uznaje określone oddziaływanie na środowisko (w tym człowieka) za dopuszczalne, należy przyjąć, iż spełnienie tych norm nie spowoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi." (wyrok WSA w Gliwicach z 18 marca 2015 r., sygn. II SA/GI 1530/14). To uzasadnia uznanie, że nie każde naruszenie stanowi pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach, jak też stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Dopiero niedotrzymanie standardów emisyjnych, które powodują pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach nie tylko na terenie działania instalacji, ale i w jej otoczeniu, lub zagrożenie dla życia lub co najmniej zdrowia ludzi, uzasadnia wydanie decyzji o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska. Uznając, że Spółka nie naruszyła zapisów posiadanej decyzji Starosty [...] dnia [...] sierpnia 2019 r., ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu na teren objęty ochrony akustyczną - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 367 ust. 1-4 w zw. z art. 367 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ w ramach prowadzonej kontroli ocenił nadto parametry działalności Spółki w zakresie przestrzegania przez Spółkę warunków dotyczących ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach. Nie stwierdzono również negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, a stwierdzone naruszenie nie spowodowało pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Z tych też względów [...] WIOŚ umorzył postępowanie. Od decyzji organu I instancji wniesiono odwołania i po ich rozpatrzeniu Główny Inspektora Ochrony Środowiska wydał decyzję (nr i data wskazane na wstępie), którą uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o. o. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Zatem, organ prowadząc postępowanie administracyjne w oparciu o przywołany przepis jest obowiązany zbadać poszczególne rodzaje oddziaływań zakładu na środowisko (jego globalnego wpływu) i na podstawie wyników tych badań dokonać oceny, czy oddziaływanie to w znacznych rozmiarach pogarsza stan środowiska lub też, czy stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Przy tym z treści art. 364 p.o.ś wynika, że oba stany niebezpieczeństw mają zróżnicowany charakter. W zakresie przesłanki, dotyczącej środowiska należy przede wszystkim mieć na względzie, że przepis ten odnosi się do stanu, w którym dana działalność powoduje pogorszenie stanu środowiska, w znaczeniu zapobiegania dalszemu pogorszeniu. W odniesieniu do przesłanki zdrowia i życia, chodzi nie o powodowanie szkody, lecz o stanowieniu zagrożenia. Organ wyjaśnił, że przez zagrożenie należy rozumieć sytuację, w której na skutek działania danego podmiotu istnieje realne niebezpieczeństwo wywołania negatywnych dla życia lub zdrowia skutków w znaczeniu obiektywnym, a nie subiektywnym. Chodzi o sytuację, w której obiektywnie istnieje prawdopodobieństwo negatywnego wpływu działalności podmiotu emitującego na stan zdrowia lub na życie ludzi. W ocenie GIOŚ [...] WIOŚ słusznie nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 364 p.o.ś, niemniej przekonanie to oparte zostało na niewłaściwych podstawach. Zdaniem GIOŚ w sprawie dowód w postaci wyników pomiarów emisji hałasu uznać należy za niewiarygodny, bowiem wykonany został niezgodnie z metodyką referencyjną zawartą w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286, ze zm.). Ponadto z przeprowadzonych pomiarów hałasu nie sporządzono protokołu z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, co w ocenie GIOŚ jest niedopuszczalne, skoro pomiary hałasu wykonano powołując się na Metodykę referencyjną, która jednoznacznie określa co powinien zawierać protokół z pomiarów oraz sprawozdanie z pomiarów. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego pomiary prowadzone były 8 dni, a do oceny wzięto pod uwagę jeden dzień, tj. 28 października 2020 r. Tym samym wyniki pomiarów nie mogą być podstawą do wstrzymania działalności przedmiotowej Spółki. W ocenie GIOŚ, stwierdzone przez [...] WIOŚ naruszenie polegające na nieutrzymywaniu w należytym stanie technicznym urządzenia wodnego, tj. wylotu wód opadowych i roztopowych powodowało pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Mając na uwadze powyższe GIOŚ uznał, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego celem ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego i dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że działalność prowadzona przez Spółkę powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Jednocześnie w ocenie GIOŚ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie jest możliwy do uzupełnienia przez w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, ani w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W związku z tym, że do oceny czy działalność powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi niezbędne będzie wykonanie pomiarów hałasu w sposób zgodny z metodyką referencyjną, zakres, w jakim materiał dowodowy należy zgromadzić wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego, jakie organ odwoławczy mógłby przeprowadzić w trybie art. 136 Kpa. Niezależnie, zdaniem GIOŚ nietrafne jest stanowisko, że postępowanie – w związku z niestwierdzeniem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – stało się bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nr DI-420/1034/2021/ip z 19 września 2023 r. wniosła pani M. K., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji 1-instancyjnej i rozpoznanie istoty sprawy, podczas gdy w sprawie GIOŚ nie uznał za wiarygodne dowodów przeprowadzonych przez WIOŚ oraz stwierdził niedające się usunąć wady postępowania dowodowego, a tym samym zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WIOŚ; b) art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw, z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z badania pomiarów hałasu z wykorzystaniem metody referencyjnej oraz wadliwą ocenę wiarygodności dowodów przedstawionych przez strony postępowania, a tym samym wydanie decyzji co do istoty sprawy w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 364 p.o.ś. poprzez uznanie, że działalność Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] sp. z o.o. (dalej: "Spółka") nie powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach oraz nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, podczas gdy prowadzona działalność silnie oddziałuje na zdrowie ludzi i powoduje pogarszanie się stanu środowiska. W związku z powyższymi naruszeniami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od GIOŚ na rzecz Skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że w sytuacji wskazania przez GIOŚ, iż postępowanie dowodowe organu I instancji zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, niespójnym jest, że mimo braku ustalenia i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy GIOŚ podjął się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zdaniem Skarżącej ocena materiału dowodowego dokonaną przez GIOŚ, winna zostać w całości zakwestionowana, jako dowolna i niespójna, a także przeprowadzona z nakierowaniem na poparcie wcześniej założonego (na poprzednich stronach decyzji) rozstrzygnięcia. Mimo, że GIOŚ wskazuje na dowody przesądzające o działalności Spółki w sposób pogarszający stan środowiska i zagrażający zdrowiu ludzi, bo przecież: przytacza postanowienia decyzji o nałożeniu na Spółkę obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz podkreśla zaniechania Spółki w zakresie wykonywania okresowych pomiarów hałasu, to jednak nie wyciąga z tych argumentów poprawnych konkluzji. Zdaniem Skarżącej zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności Spółki. Skoro jednak GIOŚ uznał wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego i nieustalenie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym podkreśleniu, że nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w takim zakresie jako organ drugiej instancji to naturalnym jest, że nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też przeprowadzenie go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, który uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego determinuje konieczność wydania decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. (II SA/Po 403/23). W dalszej części Skarżąca wskazała, że nieprawidłowość w działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] sp. z o. o. w P. polega na: 1) niezgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przetwarzaniem surowców węglowych; 2) emitowaniu do środowiska hałasu w sposób uporczywy, 3) negatywnym oddziaływaniu na obszary chronione, 4) degradowaniu środowiska naturalnego, 5) emitowaniu pyłów do atmosfery, 6) odprowadzaniu do środowiska zanieczyszczonych ścieków, powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach oraz zagraża zdrowiu ludzi. Skarga M. K. została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Wa 2650/23. Skargę na decyzję GIOŚ złożył także Prokurator Rejonowy G. w G.. Została ona zarejestrowana pod sygn. IV SA/Wa 2651/23. Prokurator zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 19 września 2023 r. w całości, zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez nie przeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, w tym braku dowodu z pomiaru hałasu w okolicach zakładu [...] sp.zo.o. z/s w P. przy ul. [...] i zaniechanie przeprowadzenia ponownie dowodu z pomiaru hałasu, w sytuacji gdy dowód z pomiaru hałasu w okresie od 22 do 29 października 2020 wykonany przez CLB GIOŚ uznano za niewiarygodny, jako wykonany niezgodnie z metodyką referencyjną wskazaną w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30/10/2014 w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody /Dz.U. z 2019r. poz. 2286 z późn.zm./ oraz pomimo wykonania pomiaru w systemie ciągłym w porze dnia i nocy sesji pomiarowej dźwięku przenikającego do środowiska po uwagę wzięto tylko jeden dzień 28/10/2020 oraz nie sporządzono protokołu z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy; naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 107 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewyjaśnieniu w.uzasadnieniu decyzji dlaczego nie można uzupełnić materiału dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenia pomiaru hałasu zgodnie z metodyką referencyjną wskazaną w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnią 30/10/2014 w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody /Dz.U. z 2019r. poz. 2286 z późn.zm./. Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K.. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że [...] WIOŚ i Główny IOŚ badali poszczególne rodzaje oddziaływań [...] sp.zo.o. na środowisko i na podstawie przeprowadzonych dowodów, zwłaszcza postaci wyników badań poziomu hałasu, emisji zanieczyszczeń i próbek ścieków nie stwierdzili, że działalność Spółki pogarsza stan środowiska w znacznych rozmiarach ani nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Tymczasem przeprowadzona w 2020 kontrola nie wykazała przekroczenia emisji hałasu przenikającego do środowiska z terenu Spółki w porze nocnej, ale wyniki pomiarów hałasu wykonane przez Centralne Laboratorium Badań GIOŚ w okresie od 22 do 29/10/2020 uznano za niewiarygodne, albowiem nie są zgodne z metodyką referencyjną zawartą w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 30/10/2014 w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody /Dz.U. z 2019 poz. 2286 zpózn.zm./ oraz nie sporządzono protokołu z pomiaru hałasu w środowisku i do oceny wzięto jedynie 1 dzień tj. 28/10/2020, chociaż pomiar był prowadzony przez 8 dni. Z podobnych względów nie zostały wzięte pod uwagę przez organ administracyjny nagrania obrazujące poziom emisji hałasu powodowanego przez pracę Spółki wykonane miernikiem trzymanym w ręku przez Stronę postępowania/mieszkańców, albowiem nie zostały wykonane zgodnie z metodą referencyjną wskazaną wyżej. Kolejne badanie emisji hałasu [...] WIOŚ przeprowadził w systemie ciągłym w porze nocy i dnia w dniach 15-16/02/2022 i z sprawozdania nr [...] wynika przekroczenie dla pory dnia o 0,3-0,7 dB. Natomiast strony -mieszkańcy przedłożyli nagrania o nagminnie, uciążliwym hałasie emitowanym przez Spółkę z dn. 29 i 30/12/2022 oraz pismo o niestosowaniu się A. J. -prezesa Spółki do warunków decyzji Starosty z dn. [...]07/2021 o ograniczeniu negatywnego oddziaływania [...] sp.zo.o. na środowisko. W dn. 15/11/2022 Starosta [...] nałożył na [...] sp. zo.o. grzywnę w kwocie 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pomimo istotnego braku w materiale dowodowym w postaci prawidłowo wykonanego pomiaru poziomu hałasu uchylił zaskarżoną decyzję [...] WIOS w K. i orzekł co do istoty postępowania odmawiając wstrzymania działalności [...] sp.zo.o. z/s w P. w porze nocnej tj. od 22.00 do 6.00 na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego w P. przy ul. [...], czym naruszył art. 138 §1 pkt 2 kpa. Po pierwsze bowiem organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał co stoi na przeszkodzie ponownemu przeprowadzeniu pomiaru hałasu w okolicach zakładu Spółki w P. przy ul. [...]. Zdaniem zaś prokuratora nie ma przeszkód do ponownego wykonania pomiaru hałasu zgodnie z metodą referencji, dlatego GIOŚ powinien uchylić zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ i nakazać ponowne przeprowadzenie dowodu. Nie można uznać za dopuszczalne orzekanie co do istoty sprawy, pomimo nie przeprowadzenia istotnych dowodów oraz przy niepełnym materiale dowodowym, gdyż narusza to interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o ich o oddalenie. Postanowieniem z 6 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2650/23, WSA połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygnaturą akt IV SA/Wa 2650/23 oraz IV SA/Wa 2651/23 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt IV SA/Wa 2650/23. Pismem z 26 lutego 2024 r. (wpływ do WSA – 1 marca 2024 r.) pełnomocnik Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. wniósł o nieuwzględnienie wniesionych skarg, wskazując że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Pismem z 29 maja 2024 r. (wpływ do WSA – 5 czerwca 2024 r.) M. K. podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 września 2023 r. (Nr DI-420/1034/2021/ip) uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P. jako bezprzedmiotowego i orzekająca o odmowie wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P., jako powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, w zakresie prac związanych z przeładunkiem, rozdrabnianiemi przesiewaniem węgla oraz przeładunkiem sypkich materiałów budowlanych w porze nocnej, tj. w godzinach między 22.00 a 6.00, na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej "p.o.ś."), podyktowane było tym, że organ I instancji, zgromadził dowody, w oparciu o które nie można było stwierdzić że spełnione są przesłanki do wstrzymania działalności spółki Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp. z o.o. w P., bowiem dowody zostały przeprowadzone w sposób uniemożliwiający dokonanie niezbędnych ocen. Nadto GIOŚ uznał, że brak jest możliwości uzupełnienia tego materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Innymi słowy GIOŚ stwierdził, że ponieważ dowody w sprawie zostały zebrane w sposób uniemożliwiający ich ocenę, bo z naruszenie zasad opracowanych w metodykach referencyjnych, zatem należy stwierdzić że brak jest dowodów uzasadniających uznanie, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 364 p.o.ś, zatem należy odmówić jego zastosowania. Stanowisko organu odwoławczego w ocenie Sądu jest co najmniej przedwczesne, a przez to nieprawidłowe, albowiem urąga podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, o czym poniżej. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. jest, że postępowanie to jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937). Stąd powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. Jednocześnie z treści art. 127 k.p.a., ale także art. 138 k.p.a. wynika, że odwołanie jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Wskazują na to rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydać może organ odwoławczy w oparciu o art. 138 k.p.a. Z tej też przyczyny rolą, a tym samym obowiązkiem organu odwoławczego, jest skontrolowanie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją w jej całokształcie i wydanie orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jego wydania przez organ odwoławczy. Z katalogu decyzji organu odwoławczego, zawartego w art. 138 k.p.a., wynika że orzeczenie merytoryczne, czyli załatwienie sprawy co do jej istoty – co miało miejsce w niniejszej sprawie – jest możliwe tylko wówczas, gdy organ odwoławczy uchyli decyzję organu pierwszej instancji, którą uznał za nieprawidłową, a więc ocenił (skontrolował) taką decyzję i stwierdził, że istnieją podstawy prawne i faktyczne innego rozstrzygnięcia sprawy, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, należy wskazać, że GIOŚ wydał decyzję merytoryczną, albowiem uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wstrzymania działalności działalności Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w P., jako powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, w zakresie prac związanych z przeładunkiem, rozdrabnianiemi przesiewaniem węgla oraz przeładunkiem sypkich materiałów budowlanych w porze nocnej, tj. w godzinach między 22.00 a 6.00, na placach składowych położonych w północnej części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi art. 364 p.o.ś., w myśl którego jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Aby zatem wstrzymać działalność przedsiębiorstwa w oparciu o ww. przepis, konieczne jest stwierdzenie, że działalność ta powoduje pogorszenie stanu środowiska bądź że zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Aby zaś odmówić wstrzymania działalności w oparciu o ww. przepis, należy stwierdzić, że działalność ww. zagrożeń bądź pogorszenia stanu środowiska nie powoduje. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że GIOŚ w sposób kategoryczny stwierdził, że działalność PW [...] spółka z o. o. powoduje, ani że nie powoduje zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi albo pogorszenie stanu środowiska. GIOŚ stwierdził jedynie, że dowody zgormadzone w sprawie przeprowadzone zostały w sposób niewłaściwy i jako takie nie mogą zostać uwzględnione, zatem nie potwierdzają szkodliwej działalności Spółki. Innymi słowy organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o nieustalony stan faktyczny, czym naruszył art. 6, 7, 9, 11, 15 i 77 §1, 80 a także 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie orzekł o odmowie wstrzymania działalności przedsiębiorstwa. Nie ustalając bowiem okoliczności faktycznych sprawy, GIOŚ uznał że w sprawie nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o wstrzymaniu działalności przedsiębiorstwa. W takiej zaś sytuacji zadaniem organu było ustalenie stanu faktycznego i w tym celu albo przeprowadzenie postępowania uzupełniającego albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć należy, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy, w tym sensie, że niezależnie od zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ odwoławczy ma obowiązek ponownie ocenić dowody zgromadzone w sprawie oraz przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie dokonuje bowiem kontroli decyzji organu I instancji, ale jest organem merytorycznym. Przy tym, nie może umknąć, że organ odwoławczy nie jest ani zobowiązany, ani nawet uprawniony do gromadzenia całokształtu materiału dowodowego. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. Przy tym każdorazowo może to być postępowanie wyłącznie "uzupełniające" w stosunku do całości ustaleń. Znaczenie tego pojęcia wyjaśnił m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09, LEX nr 597094, wskazując, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające nie może oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Sąd w pełni stanowisko to podziela. Stąd w ocenie Sądu, w warunkach rozpoznanej sprawy, uzasadnionym byłoby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. I nie sprzeciwia się temu okoliczność, że nie można wykonać badań w warunkach obowiązujących w czasie prowadzenia kontroli. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Organ I instancji prowadząc postępowanie na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, prowadzi je w realiach obowiązujących w danym czasie. Ustala stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. Przepis art. 364 p.o.ś. dla ustalenia przesłanek z niego wynikających nie wymaga aby było to dokonane na jakąkolwiek konkretną datę. Zatem organ w toku postępowania ustali istotne okoliczności na datę przeprowadzenia dowodów. Tak samo bez znaczenia pozostaje okoliczność, że część zakładu została przeniesiona w inne miejsce. Może to co najwyżej oznaczać, że istotnie uciążliwość prowadzenia działalności przez spółkę będzie mniejsza i nie będzie uzasadniała wstrzymania działalności w oparciu o art. 364 p.o.ś. Jednak stwierdzenie tych faktów musi być poprzedzone przeprowadzeniem rzetelnego, wyczerpującego postępowania dowodowego. Niemniej, Sąd wyjaśnia, że założenie, że GIOŚ winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać do ponownego rozpatrzenia celem zgromadzenia dowodów w sposób prawem przewidzianych, jest prawidłowe, o ile pozostałe okoliczności sprawy nie pozwolą na uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 364 p.o.ś. W tym celu zaś konieczne będzie dokonanie przez GIOŚ jednoznacznej oceny pod kątem przesłanek z art. 364 p.o.ś okoliczności podniesionych na str. 18-20 zaskarżonej decyzji. GIOŚ wskazuje tam na: okoliczności dotyczące gospodarki wodno-ściekowej, decyzji SKO w K. z [...] grudnia 2021 r. znak [...]; braku realizacji przez PW [...] Sp. z o. o. ustaleń w zakresie gospodarki wodno-ściekowej oraz emisji zanieczyszczeń do powietrza. Jednak organ nie zawiera żadnych konkluzji poprzez odniesienie tych okoliczności do niniejszego postępowania. Stąd nie wiadomo czy i jakie znaczenie dla sprawy te okoliczności mają. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną ocenę prawną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi – 200 zł. Marginalnie Sąd zauważa, że nie mógł być uwzględniony wniosek uczestnika – Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o. o. o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego (zawarty w piśnie z 26 lutego 2024 r.), a to z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Tym samym przepisy nie przewidują obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania w przypadku oddalenia skargi.