II OSK 772/16

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1292/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...]września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1292/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Sąd pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjął następujące ustalenia w zakresie okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Tarnowski wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w której punkcie 1 orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego "[...]położonych w miejscowości [...], obejmujących część działek nr nr: [...] stanowiących użytki i klasy: R IVa, ŁIV, Ps lV - nie zmeliorowane oraz użytek gruntowy Lz i Wp o łącznej powierzchni 9,5173 ha. W punkcie 2 decyzji rozstrzygnął natomiast o ustaleniu dla [...] opłaty w wysokości dwukrotnej należności, w kwocie 4.610.622,44 zł., z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację kruszywa naturalnego "[...] na części działek nr nr: [...] o łącznej powierzchni 7,3054 ha (w tym użytki i klasy: R llla - 6,6747 ha, R lllb - 0,6307 ha) położonych w miejscowości [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11 ust. 1, 1a, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.). Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ w czwartym już obrocie sprawy, w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu [...]lutego 2013 r. Poprzednie decyzje Starosty Tarnowskiego z dnia: [...]lipca 2014 r., [...]października 2014 r. i z dnia [...]marca 2015 r., zostały kolejno uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, które na podstawie analizy projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego [...] - pole C i pole D, sporządzonego w styczniu 2013 r., a w szczególności załącznika graficznego projektu rekultywacji, wskazywało na konieczność ustalenia w drodze oględzin lub opinii biegłego, czy na obszarze pasów ochronnych wyznaczonych dla sieci uzbrojenia terenu oraz dla dróg prowadzona była eksploatacja kruszywa naturalnego i czy powierzchnia ta może być uwzględniona przy obliczaniu obszaru gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. W następnej decyzji Kolegium stwierdziło, że dla linii energetycznych i słupów w projekcie rekultywacji nie określono szerokości pasów ochronnych, a odniesiono te szerokości do instrukcji administratora sieci, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia szerokości pasów ochronnych przyjętych przez organ pierwszej instancji z uwagi na niezamieszczenie w zestawieniu odpowiednich wyliczeń matematycznych. W decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Tarnowski sporządził obliczenia powierzchni pasów ochronnych w obrębie poszczególnych działek, ustalając, że od powierzchni 10,3688 ha odjąć należy powierzchnię 1,6661 ha (grunty klasy IV nie zmeliorowane) i powierzchnię 1,3973 ha zajętą pod pasy ochronne oraz pod istniejącą infrastrukturę techniczną. Od tak wyliczonej powierzchni 7,3054 ha ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności. [...]złożył od tej decyzji odwołanie, w którym zarzucił, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w oparciu o przepisy K.p.a., podczas gdy zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, a nadto błędnie dopuścił [...] do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika strony i nie przedstawił w sposób zrozumiały sposobu obliczenia powierzchni pasów ochronnych podlegających wyłączeniu z obszaru objętego ustaloną opłatą. Uchylając po raz kolejny decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podało, że w dalszym ciągu uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie dokonanych obliczeń. Sporządzone zostało bowiem zestawienie obejmujące obszary zajęte pod pasy ochronne, jednak nie przedstawiono wyliczeń matematycznych. Podano jedynie sposób obliczenia powierzchni pasów ochronnych, z którego wynika, iż dokonano podziału na mapie obszarów na figury geometryczne proste (prostokąty, trójkąty, trapezy), obliczono pola poszczególnych figur i następnie je zsumowano. Nie wskazano, które z obszarów podzielone zostały na konkretne figury geometryczne, jakie przyjmowano powierzchnie, jakie zastosowano wzory matematyczne i co oznaczają wartości podane w zestawieniu. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ustalania opłat, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosuje się przepisy K.p.a. Natomiast zagadnienia związane z możliwością naliczania odsetek, jak również umorzeniem należności i opłat rocznych są kwestiami odrębnymi od ustalania opłat na podstawie ww. przepisu. Z kolei, prawidłowość udziału w postępowaniu pełnomocnika - [...], wymaga wyjaśnienia w toku dalszego postępowania. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Krzysztof Witkowski domagał się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na orzeczeniu w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i w konsekwencji uchyleniu tejże decyzji w całości, pomimo iż odwołanie zostało wniesione wyłącznie co do punktu 2 rozstrzygnięcia; - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez orzeczenie w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej; - art. 7, 77 K.p.a. przez rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieuwzględnienie podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż bezpodstawnie doszło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone jest "w sprawie wyłączenia gruntów bez wymaganej decyzji", tj. w zakresie nieobjętym art. 28 ust. 1. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd w odniesieniu do decyzji kasacyjnych organu drugiej instancji jest ograniczony do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Zauważył, że zastosowanie tego przepisu stanowi wyjątek od zasady i jest możliwe tylko wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Stosownie do tego Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wytknięto trafnie wady, jakimi dotknięta jest decyzja i postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazano prawidłowo okoliczności, które powinien wyjaśnić Starosta Tarnowski przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a dostrzeżone uchybienia upoważniały do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym w przepisach, w szczególności w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednak na tle konkretnych okoliczności związanych z przebiegiem przedmiotowego postępowania administracyjnego od daty jego wszczęcia do daty wydania ostatniej decyzji, brak jest podstaw do uznania, że są to uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidziane zostały różne tryby postępowania w kwestii wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej, względnie ustalania z tym związanych obowiązków, należności oraz opłat i w każdym z takich przypadków postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów K.p.a., a nie Ordynacji podatkowej. Wyjaśnił Sąd, że pierwszy z trybów stanowi postępowanie, w którym na wniosek inwestora wydawana jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej na podstawie art. 11 ust. 1 i 1a ww. ustawy. Z wydaniem decyzji o odrolnieniu na wniosek łączy się nałożenie należności i opłat rocznych, może temu nadto towarzyszyć orzeczenie o innych obowiązkach. Natomiast drugim z trybów jest wszczynane z urzędu postępowanie o ustaleniu opłaty za wyłączenie z produkcji takiego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy, któremu towarzyszy albo nie towarzyszy równolegle rozstrzygnięcie powodujące zmianę statusu prawnego gruntów. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W takim przypadku nie orzeka się o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy należy rozumieć ich wyłączenie bez decyzji oraz na obszarze, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast z art. 28 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję o ich wyłączeniu wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Sąd podkreślił, że istotą trybu z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to, że zawsze dotyczy on gruntów wyłączonych z produkcji bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem decyzji, z czym wiążą się dodatkowe sankcje finansowe, natomiast zróżnicowanie wprowadzone w ust. 1 i 2 tego przepisu zależy od obowiązywania i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wydawana na podstawie art. 11 i 12 albo art. 28 ust. 2 powołanej ustawy musi mieć charakter kompleksowy. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ewentualne nałożenie obowiązków, ustalenie należności oraz opłaty rocznej stanowi jedną sprawę administracyjną. Decyzja administracyjna rozstrzygająca taką sprawę, również musi załatwiać wszystkie wyliczone kwestie. Nie jest dopuszczalne wydanie osobnej decyzji w przedmiocie samego wyłączenia, zaś następnie odrębnej decyzji o obowiązkach, należności i opłatach rocznych. Wniosek o niemożności rozdzielenia rozstrzygnięć w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji od orzeczenia obowiązkach, należności i opłatach rocznych pośrednio wypływa z uregulowań art. 12 ust. 2, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kwestii podzielności przedmiotu postępowania i z tym związanej skuteczności zaskarżenia w odwołaniu jedynie części decyzji, tj. wyłącznie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania względem niektórych działek ewidencyjnych lub ich części, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taką podzielność można dopuścić tylko wówczas, gdy pomiędzy takim formalnym orzeczeniem, a rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w odrębnym punkcie decyzji brak jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy wydana decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, wniesienie odwołania co do jednego z takich punktów rodzi skutek względem całej decyzji. Zdaniem Sądu, taki stan rzeczy występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie jest możliwe na podstawie decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...]lipca 2015 r. ani jednoznaczne wyodrębnienie części działek wymienionych w pkt 1 od części tych samych działek wymienionych w pkt 2 bez nawiązania do stanu ewidencyjnego z określonej daty, zobrazowanego na konkretnej mapie. Nadto pomiędzy obydwoma punktami zachodzi nierozerwalny związek. Umorzenie postępowania co do części gruntów położonych na obszarze eksploatacji złoża "[...] jest pochodną ustaleń o ich niewyłączeniu z produkcji rolniczej, co jest przedmiotem sporu oraz motywem wydania kolejnych decyzji kasacyjnych przez organ drugiej instancji. Nie jest zatem możliwe skuteczne zaskarżenie tylko punktu 2, albowiem prawidłowość tam zawartego rozstrzygnięcia rzutuje wprost na orzeczenie zawarte w pkt 1. Poza tym Sąd podał, że pismem z dnia 12 lutego 2013 r., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., Starosta Tarnowski zawiadomił [...]o wszczęciu z urzędu w dniu 8 lutego 2013 r. postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, obejmujących działki o numerach: [...]. Jednocześnie w piśmie tym organ zwrócił się o przesłanie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "S[...]". Według Sądu, takie oznaczenie sprawy administracyjnej nie budzi zastrzeżeń zarówno w przypadku późniejszego zastosowania do rozstrzygnięcia art. 28 ust. 1, jak i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczności różnicujące w tym przypadku wybór postawy prawnej orzekania w postępowaniu wszczętym z urzędu są przedmiotem ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego, a zależą też od obowiązywania i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, w toku postępowania wyjaśniającego należy zweryfikować fakt wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej bez uzyskania zezwalającej na powyższe decyzji, której uprzednie posiadanie nie jest konieczne jedynie w przypadkach objętych hipotezą art. 11 ust. 3 ww. ustawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji po uzyskaniu w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. (data wpływu 8 lutego 2013 r.) informacji o prowadzeniu wydobycia kopaliny z powyższych działek prawidłowo zwrócił się do strony o przedłożenie decyzji, a także podjął inne czynności zmierzające do ustalenia faktu wydania takiego aktu. Zarówno oznaczenie przedmiotu sprawy w powyższym zawiadomieniu, jak i w późniejszych pismach organu pierwszej instancji, czy wydawanych decyzjach, nie stwarza podstaw do uznania, by nie był on właściwy albo wprowadzał w błąd, skoro owa modyfikacja sprowadza się w istocie do wprowadzenia określenia o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji, którą to okoliczność organ ustalił w toku postępowania. Sąd zauważył, że reprezentujący skarżącego radca prawny nie sygnalizował wcześniej wprowadzenia strony w błąd co do przedmiotu sprawy. W podstawach prawnych decyzji wydawanych kolejno przez organ pierwszej instancji wskazywany był art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co potwierdzano w treści decyzji. Podczas wizji w terenie, przeprowadzonej w dniu 7 maja 2013 r., stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach prowadzone jest wydobycie kruszywa naturalnego. Według oświadczenia [...]- pełnomocnika firmy "[...]", faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło w lipcu i listopadzie 2012 r. oraz w lutym i kwietniu 2013 r., powierzchnia do wyłączenia z produkcji rolnej wynosi ok. 20 ha i nie było prowadzone postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Również [...]poinformował w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r., że nie posiada decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, natomiast decyzja o udzieleniu koncesji nie jest równoznaczna z zezwoleniem na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem zagospodarowania gminy [...] - zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...]z dnia [...] maja 1988 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowe grunty przeznaczone były pod uprawy rolne. Natomiast zgodnie z obowiązującym Kierunkiem Studium Gminy Wierzchosławice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., działki te oznaczone są symbolem R - teren funkcji rolnej, udokumentowane złoża naturalne żwiru i piasku. Na wskazane działki nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Również w decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 16 września 2008 r. (pkt 2 ppkt 28) widnieje zapis, że działki rolne zajęte pod realizację przedsięwzięcia wymagają zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji rolnej. Jak wynika z pisma Gminy Wierzchosławice z dnia 27 lutego 2013 r., gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotowe działki nie była też wydana decyzją o warunkach zabudowy, co wyłącza zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako słuszne ocenił Sąd stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte trafnie uchybienia dotyczą bowiem zasadniczej kwestii związanej z ustaleniem obszaru użytków rolnych, znajdujących się na licznych działkach, co do których miało miejsce wyłączenie ich z produkcji rolniczej przez skarżącego w ramach eksploatacji złoża "[...]", które to ustalenia bazują na oświadczeniach podmiotu uznawanego za pełnomocnika [...], który nie przedłożył pełnomocnictwa zawierającego umocowania do składania za stronę takich oświadczeń. Nadto ustalenia te nie zostały, jak dotąd, poczynione w sposób umożliwiający weryfikację dokonanych wyliczeń obszaru takich gruntów, co z kolei ma wpływ na kwotę opłaty przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Przekazując sprawę Staroście Tarnowskiemu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast za uchybienie przepisom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd uznał fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie ponowiło niektórych ustaleń oraz ocen istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyrażanych uprzednio decyzjach kasacyjnych, do których nawiązano jako wiążących. Jednak zdaniem Sądu ta wadliwość nie stwarza podstaw do eliminacji zaskarżonej decyzji kasacyjnej z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., złożył Krzysztof Witkowski, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy. Poza tym wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ust. 1 i 2 występują nierozłącznie w kontekście zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ wszczął postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 2 ww. ustawy, zaś prowadził je i wydał decyzję w oparciu o art. 28 ust. 1. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących oceny przesłanek decydujących o przyjęciu rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji nieuzasadnionemu oddaleniu skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo iż organ orzekł w odniesieniu do niezaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo iż orzeczono w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz trwałości decyzji ostatecznych - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego wywodu prawnego, który uzasadniałby przyjęcie przez Sąd, że wydana decyzja organu drugiej instancji nie narusza w sposób rażący prawa oraz że do opłat, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych, stosuje się przepisy K.p.a. a nie Ordynacji podatkowej. Skarżący powtórzył argumentację przedstawianą wcześniej w skardze. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z tym należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, która została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Od razu należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oparte o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej K.p.a., o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, czyli decyzja o charakterze kasacyjnym. Decyzja ta podjęta została na skutek odwołania skarżącego, wniesionego od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zawierającej rozstrzygnięcie obejmujące dwa punkty, z których pierwszy dotyczył umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w odniesieniu do wymienionych działek, stanowiących grunty klasy R IVa, ŁIV, Ps oraz Lz i Wp, o łącznej powierzchni 9,5173 ha, natomiast drugi punkt zawierał rozstrzygnięcie o ustaleniu dla skarżącego opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na terenie wskazanych działek klasy: R llla i R lllb o łącznej powierzchni 7,3054 ha. W zaskarżonym przedmiotową skargą kasacyjną wyroku Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., natomiast podstawowe zarzuty kasacji, podobnie jak i zarzuty podnoszone w skardze, koncentrują się wokół dopuszczalności orzeczenia przez organ drugiej instancji w sposób kasacyjny w odniesieniu do obu punktów decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w istocie w odwołaniu zakwestionowano wyłącznie punkt drugi decyzji. Skarżący ani przed Sądem pierwszej instancji, ani w skardze kasacyjnej nie zakwestionował natomiast decyzji organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., w odniesieniu do punktu drugiego decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w tej części uwzględniała argumentację podniesioną w odwołaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji organu odwoławczego pomimo orzeczenia w odniesieniu do części niezaskarżonej decyzji, która to część stała się ostateczna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a., istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. Zasadnie skarżący kasacyjnie podaje, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i organ odwoławczy nie może działać z urzędu, jednak zasada ta odnosi się wyłącznie do tzw. podzielnych spraw administracyjnych bądź sytuacji, w których jedną decyzją administracyjną rozstrzyga się więcej niż jedną sprawę administracyjną, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wówczas organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2017 r., I OSK 1234/15, z 20 kwietnia 2017 r., II GSK 3374/16; z 21 maja 2007 r., I OSK 556/07, z 12 października 2017 r., II GSK 3658/15, z 27 marca 2013 r., II GSK 2464/11, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji zostało zredagowane w dwóch odrębnych punktach, z których pierwszy był rozstrzygnięciem formalnym - o umorzeniu postępowania, a drugi zawierał orzeczenie co do istoty sprawy, to jednak z uwagi na więź istniejącą pomiędzy nimi, przedmiot rozstrzygnięcia należało uznać za niepodzielny. Były to bowiem punkty sformułowane w ramach jednej sprawy administracyjnej, wszczętej w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na działkach o konkretnych numerach, co zostało wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wydanym na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., z których żaden nie nadaje się do samodzielnego rozpoznania. Wręcz przeciwnie, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim implikuje orzeczenie zamieszczone w punkcie pierwszym. Ustalenie bowiem, że część gruntów objętych postępowaniem nie została wyłączona z produkcji rolnej, powoduje jednocześnie konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do pozostałej ich części. Dlatego też, ze względu na omówiony niepodzielny charakter rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaskarżenie przez stronę jedynie części decyzji wydanej w takiej sprawie administracyjnej powoduje, że decyzja ta w całości pozostaje decyzją nieostateczną i organ odwoławczy powinien zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia objąć całą sprawę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie miał możliwości wydania decyzji odnoszącej się jedynie do zakwestionowanej przez skarżącego części decyzji, dotyczącej ustalenia wysokości należności z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Poza tym skarżący nie dostrzega, że argumentacja odwołania, sprowadzająca się do zakwestionowania umocowania osoby uznanej przez organ za pełnomocnika skarżącego, odnosi się do całego postępowania, a nie jedynie do jego części dotyczącej działek faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej. Tego rodzaju decyzja, jaka została podjęta w pierwszej instancji, rozstrzygająca kompleksowo w kwestii wyłączenia konkretnych działek z produkcji rolnej, nie może być zatem zaskarżona jedynie w części lecz wyłącznie w całości, skoro dwa zakresy ujęte w odrębnych punktach decyzji nie poddają się odrębnemu orzekaniu i nie mogą stanowić przedmiotu samodzielnych decyzji. Jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W świetle tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie obowiązek szczegółowego odnoszenia się do nich. Oczywistym jest, że Sąd w miarę możliwości powinien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. Podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym i z reguły nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak akcentuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku tylko wyjątkowo może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13; z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11; z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10). Natomiast błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można też skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Nie można również kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną legalności zaskarżonej decyzji. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę zgodnie z posiadanymi kompetencjami, oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów skargi, omówił szczegółowo tryby postępowania przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także podał przyczyny, z powodu których jako nietrafny ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zważywszy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja oparta o przepis art. 138 § 2 K.p.a., Sąd powinien zasadniczo ograniczyć się do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że argumenty skarżącego kasacyjnie, dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też charakteru określonych tam opłat, dotyczą przepisów prawa materialnego, których wykładnia na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej możliwa jest dopiero po wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy. Dopiero wówczas możliwe jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Tymczasem, decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, jest typowym rozstrzygnięciem procesowym. Nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny, jak i prawny. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro bowiem przestaje istnieć dotychczasowy stan prawny i faktyczny, a organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji winien brać pod rozwagę powyższe okoliczności, a podejmowanie próby formułowania ocen materialnoprawnych, będących składnikiem subsumcji prawnej, wyprzedzających ustalenia faktyczne, które zostaną dopiero poczynione przez organy administracyjne, nie może zostać zaakceptowane (por. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., II OSK 231/12, www://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie nie budzi kontrola Sądu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., poza omówionymi już wyżej zarzutami dotyczącymi rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji. Skoro zaś, na tym etapie postępowania, przedwczesne byłoby formułowanie ocen materialnoprawnych, będących wszak składnikiem subsumcji prawnej, to za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., jak też zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, dokonując oceny charakteru prawnego należności winny mieć na względzie zmiany w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzone ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.